由于东盟地区在地缘、政治、反恐、经济等方面的突出作用，奥巴马履新以来，主动接近并大力发展与东盟国家间关系，美国“重返东南亚”的战略态势渐趋明朗。然而较长时期内，东盟在美国亚太战略中的地位仍将主要让位于中国、东北亚、日本、印度、阿富汗等关键国家和地域，这从很大程度上决定了美国与东盟关系深入发展的限度。东盟唯有自身行动机能和决断能力的实质性增强，才能赢得美国持久根本的战略关注高度。

亚太地区，以其庞大的人口，极具活力的经济，高度集中的财富，最为密集的军力分布，无论在历史上还是今天，都是美国战略利益重心所在。奥巴马政府上台以来，基于新自由主义的思维范式对布什政府单边主义外交政策切割之上，初步形成其亚太战略的基本框架。美国国际问题专家詹姆斯•皮兹塔普把美国在亚太地区核心利益概括为：保卫美国公民在亚洲的利益，保护美国在该地区的市场，保证海上战略通道畅通，维护地区力量均势，防止大规模杀伤性武器扩散，推进民主和人权等多个方面。[①]“9•11”事件后的很长一段时期里，美国全球战略的重点聚焦在阿富汗和伊拉克的反恐战争，其亚太战略的地位也相应地让位于中东反恐战略。然而随着全球反恐战争的深入，美国政府愈来愈认识到反恐是一项长期任务，短期内难以见到明显成效，不能因此忽略了对其有根本意义的传统战略利益，奥巴马政府战略回归亚太的趋势已然显现。2010年1月，美国国务卿希拉里在檀香山发表讲话，明确了美国亚太战略的关注重点：加强美国在亚太地区的联盟体系，增进其在该地区的伙伴关系；积极参与地区经济和安全合作机制；争取“有结果的合作”（Result-oriented Cooperation）；增加美国参与多边合作的灵活性和创造性。[②]
鉴于东盟在美国亚太战略棋局中的重要地位，加上东盟国家出于“大国平衡”的务实战略考虑，也期待美国新政府调整其东南亚政策。奥巴马上台以来，“重返东南亚”的战略态势渐趋明朗，东南亚成为美国实践“巧实力”外交理念的重要舞台，美国与东盟国家在反恐、经济、军事、文化上的合作力度日益加大。
 
一、东盟在美国亚太战略中的角色
 
（一）不容忽视的地缘战略地位。东盟地区位于欧亚大陆和太平洋结合部的南端，拥有10个成员国，人口近6亿，国内生产总值15062亿美元，地理范围上包括印度支那半岛和马来半岛，陆地面积达460多万平方公里，海域面积有750多万平方公里。东盟介于太平洋和印度洋、亚洲大陆与澳洲大陆的十字路口，扼太平洋与印度洋之间的海上要冲，是国际上重要的海上航行通道。美国地缘政治家斯皮克曼提出的边缘地带理论认为：“欧亚大陆的边缘地带是各强国争夺和控制的核心地区。”按照这种分析，东盟地区正好处在重要的缓冲地带，亦即边缘位置。[③]东盟地区遍布着许多重要的海峡和水道，区内的马六甲海峡被称为东亚各国的“海上生命线”，也是美国全球战略中必须有效控制的世界16大咽喉水道之一。美国有超过1/3的石油运输要经过这里，美国的主要盟友日本、韩国和澳大利亚等国的大宗贸易和石油运输大都要经过这里。控制东盟地区战略要道，保证商业和军事流动畅通是美国在这一地区的首要战略利益。
（二）塑造有利于美国的东盟社会。东盟地区是个意识形态和政治制度多元化的地区。东南亚地区是多种文明汇聚之地，历史上这片区域一直处于不同文明体系的边缘地带。东南亚曾是中华文明和印度文明的边缘。16世纪沦为西方殖民地以来，各殖民国家出于维护自身利益考虑，着力进行意识形态宣传和影响，同时有意挑起种族宗教矛盾以求分而治之。荷兰、法国、美国、日本、苏联等国家都先后在该地区进行过殖民统治或冷战交锋，遗留下多元的文化影响。“世界上很少有地区能比东南亚更鲜明地说明在千差万别之中求得一致所会遇到的各种难题和问题，各种种族的代表性特点、文化类型、经济制度和政治制度的纷繁杂陈，其种类之多，范围之广，几乎囊括人类所见识过的全部类型。”[④]此外，东盟对美国扩张民主价值观的意义重大，它是连接从印度到韩国、日本“民主共同体”的重要链条，而且也是最薄弱的一环。[⑤]维持与东盟国家的密切关系，帮助东盟发展壮大，符合美国整体的亚太战略利益安排。具体说来就是防范恐怖主义和伊斯兰极端主义对美国的威胁；防止出现挑战美国的地区大国；推广民主，营造价值观同盟；控制战略通道、战略资源和新兴市场，从而建立美国为主导的东南亚地区秩序。美国在东盟地区还有着巨大的经济利益。近年来，美国与东盟的经济发展迅速，2000—2008年，美国对东盟地区的投资总额超过325亿美元，[⑥]仅次于欧盟和日本。2010年美国—东盟双边贸易额达到1820亿美元，美国对东盟的出口达到669亿美元，略低于对华出口额，但高于同期对日出口额。[⑦]目前，美国己经成为东盟最大的出口市场，而东盟也成为美国在全球的第三大出口市场。
（三）美国全球反恐的“第二战场”。“9•11”事件不仅给美国造成巨大的有形伤害，更犹如一颗精神原子弹强烈地刺痛了美国最为敏感的那根神经，美国自认为固若金汤的国土安全遭到沉重打击。在基地组织构筑的全球恐怖网络中，东盟地区扮演着举足轻重的角色。东盟地区位于恐怖主义危机弧，是温和穆斯林最集中的地区，也是国际恐怖主义活动的高发地区，自然成为美国全球反恐战略中的关键区域。东盟地区的许多国家都拥有相当数量的穆斯林信徒，且这些国家大都面临着较为严峻的经济社会问题。从20世纪90年代开始，该地区就已成为基地组织重点经营的区域。[⑧]经过十多年的努力，基地组织不仅在东盟的印尼、菲律宾、马来西亚等国建立起分支机构，而且还把东南亚地区建设成重要的资金来源地。阿富汗战争开始不久，美国政府即将东盟地区确定为美国领导的全球反恐战争的“第二战场”，积极与之展开反恐合作，并借此推动与东盟国家的关系发展。囿于经济发展水平的限制，东盟中诸如印尼、菲律宾这些遭受恐怖主义威胁严重的国家，无论从财政还是装备上都难以有效应对恐怖主义的挑战。在这种背景下，与急于开展全球反恐行动且实力超凡的美国进行反恐合作亦成为东盟国家的最佳选择。
（四）构建制衡中国的区域力量。美国和中国都对东盟地区秩序建构具有重要影响。美国亚太战略的核心目标是建立维持一个以美国为核心并发挥主导作用的体系，防止地区大国和新兴国家对美国优势构成挑战。最近几年来，中国力量在东盟地区的上升凸显了美国力量的相对下降。中国快速崛起形成的区域经济影响力正悄然转化为影响地区安全的新杠杆，改变了中美两国在东盟地区政治影响力的消长，成为美国不断上升的战略关注。长期以来美国对中国的发展怀着矛盾心理，有相当大一部分人认为中国“不会是一个满足于维护现状的大国，而是个决意要获取地区霸权的雄心勃勃的国家”。[⑨]近年来，奉行务实的大国平衡外交政策的东南亚国家，一边乐此不疲地分享着中国经济崛起带来的巨额红利，另一方面由于历史原因和现实南海主权争议，东盟国家对迅速崛起的中国也表现出一些忧虑情绪。它们在增进同中国政治、经济联系的同时，更期盼美国加入并扮演地区“安全保证人”的角色，以借重美国实现安全平衡。[⑩]从这个意义上说，美国的意图与东盟国家的想法两相契合。在亚太和东南亚地区权势结构加速演变，美国全球战略重心逐步东移的进程中，在南海问题上，奥巴马政府上任后撕下以往所谓中立主义的“遮羞布”，政治立场明显偏袒南海争端的东南亚各方。美国通过强化与南海争端当事国间的政治、军事和经济合作关系，提升在南海区域的政治影响力和军事存在，护持其地区霸权。
 
二、奥巴马政府履新以来的东盟政策
 
“9•11”事件后，反恐防扩散成了美国安全战略的优先考虑事项，对东盟地区的战略关注长期被美国“善意忽视”（Benign Neglect）。[11]在布什两届任期内，美国对东盟地区的外交过度聚焦于反恐而缺乏一种连贯的、“全面战略”（overall strategy），其与东盟在诸多政策立场上存在较大分歧。美国不愿放弃其全球“先发制人”的绝对安全理念而服从《东南亚和平友好条约》（TAC）提倡的地区性行为规范；经济上美国所倡导的新自由主义和贸易保守主义不为东盟所认同；强势的民主人权外交与东盟所倡导的协商、不干涉内政原则相背离；过分重视发展双边关系而冷落东盟的多边机制建设；鼓吹以美国领导的“太平洋共同体”而消极应对东盟为主导的“东亚共同体”建设。另一方面，东盟国家出于大国平衡的考虑，又不愿意看到美国影响力的下降，期待美国新政府能够调整其东盟政策，重新重视东盟。令东盟国家乐见的是，奥巴马政府上任后高调打出“重返东南亚”的外交口号，新政府以多边合作为切入点，寻求与东南亚国家传统双边关系以及美国—东盟“新双边”关系的改善。其重要举措有：设立美国历史上的第一个驻东盟大使职位；提出并着手谈判《美国­—东盟贸易和投资框架协定》；提出在东盟地区论坛机制下开展人道主义救援的联合演练；加入《东南亚友好合作条约》；委派高级别官员实质性地参与东盟地区论坛；建立年度性的美国—东盟峰会机制，等等。
（一）更加重视与东盟整体的“新双边”关系，积极参与东盟多边机制建设。东盟成立之初，美国因不信任其行为能力和地区作用一直持消极态度，选择注重发展与东盟内部各成员国的双边关系。冷战终结后，东南亚在美国战略棋局中的重要位置骤然下降，并逐步让位于中亚和东北亚。美国对东南亚“失去热情”也使这些国家发出“中国太近，美国又太远”的不满声音。[12]在美国国内，亦有智库和学者认为,“历史上从来没有一个时期像现在这样，美国对东南亚如此漫不经心而中国却如此关注。”[13]在认识到对东盟长时间忽略后，美国政府积极反思并修正其东盟政策。实际上，在布什任期的最后一年，美国对东盟的态度已经有所变化。2008年2月，美国正式任命国务卿助理帮办斯科特•马歇尔为常驻东盟代表。2009年初希拉里在访问印尼时，首次访问了东盟秘书处。在缺席了2005年、2007年两次东盟地区论坛（ARF）之后，希拉里率高规格代表团参加了2009年7月举行的东盟外长会议，并与东盟签署TAC。希拉里在泰国讲话时更是传递出一个明确信息：“我们又回来了，美国将全面参与东南亚事务并承诺改善同东盟的关系。”[14]2009年11月，奥巴马出席在新加坡召开的美国—东盟峰会，成为第一位出席该峰会并与东盟十国领导人展开直接对话的美国总统。在峰会后发表的联合声明中，美国明确表示将加强与东盟的接触与合作，将东盟视为亚太地区推动和平、稳定和繁荣的重要伙伴力量。[15]美国—东盟峰会的召开，具有重大的象征性意义，标志着美国重返东南亚已进入实质性的落实阶段，东盟自身力量的团结壮大逐步赢得了美国新的信任和重视。
（二）全面夯实与东盟国家已有的双边关系，努力拓展新的双边关系。就与美国关系而言，东南亚国家可分为三类：一是与美国有传统盟友关系的泰国、菲律宾、新加坡；二是冲突与合作并存的印尼、越南、马来西亚、文莱、老挝；三是存在问题甚至不乏敌对的缅甸和柬埔寨。针对这三类国家，奥巴马政府的政策是巩固第一类、拉拢第二类和积极接触第三类。安全议题一直是美国与泰国发展盟友关系背后的核心推动力。[16]近年来，泰国与中国的军事合作发展迅猛，这令美国大为嫉妒不快。为增进与泰国关系，美国抓住2011年2月7日在泰国举行的东南亚地区最大规模联合军演“金色眼镜蛇”的契机，美泰军事合作快速回暖。菲律宾被美国视为处在关键的能用以监视和阻止中国突破第一岛链的优越位置，同时它还与中国存有海岛争议，因此美国一直坚定地在军事上扶持这个传统盟友，使其建成令美国信服的国土“防御”能力。[17]菲律宾总统阿罗约在2009年7月访美时与奥巴马总统就反恐合作、应对金融危机、减轻危机对贫困人口的影响等议题进行商讨，美国期待菲律宾发挥与东盟国家关系互动中的“协调员”作用。在经历东帝汶独立问题和国内民主转型的挑战后，号称“世界第三大民主国家”的印度尼西亚成为美国潜在的战略伙伴。[18]印尼是穆斯林人口最多的国家，是伊斯兰世界中宗教、民主以及现代化共存共繁荣的典范。希拉里在2009年2月高调访问印尼。奥巴马也在2010年6月访问了印尼。美国通过大量的军事、经济援助来支持印尼民主政权、发展经济。美印双方续签了福布赖特教育交流协议，同意美国两大援助机构“和平队”和“千年挑战公司”在印尼展开工作，美国与印尼“国家精英特种部队”（Kopassus）的联合军事行动已经恢复。美国认为伴随着苏联解体所带来的国际共产主义大后方的消亡，东盟地区真正意义的共产主义政体已不复存在，因此与越南亦破除政治障碍，双边关系进入重要时刻。[19]美国十分看好越南经济发展潜力和制衡中国影响的独特作用。[20]美国著名政治学者塞缪尔·亨廷顿曾言：“印度尼西亚和越南是两个最倾向于用均势来平衡和遏制中国的国家。”[21]最近美国与越南间的种种“蜜月”行为似乎正在验证亨氏观点：越南无理指责我海监船的正常维权执法行动，甚至有意将其带入香格里拉亚洲安全大会；越美在南海争端国际化上互相呼应；越美加强军事交流与民用核技术合作；两国在南中国海举行联合海军演习等，昭示越南或将被美国拉拢成为制衡中国的战略新支点。与柬埔寨方面，从2005年开始，美国就逐步恢复对柬埔寨的军事和政府援助，奥巴马政府还在2009年将柬埔寨从黑名单上拿掉，允许美国的投资与贷款进入柬埔寨。目前在接受美国援助的亚太国家中，柬埔寨已经上升至第三位。2010年7月中旬，柬埔寨还主办了与美国等多国参与的题为“ANGKOR SENTINEL—2010”的军事演习。
在奥巴马政府与东盟国家的双边关系中，突出亮点是与缅甸军政府关系的回暖。美国从2009年开始主动捅破僵局，改变以前的禁运、孤立和一味施压而采取与缅甸进行主动接触的灵活务实政策。2009年8月，参议院外交关系委员会东亚和太平洋事务小组委员会主席韦伯访问缅甸，与军政府领导人丹瑞会面，这是1988年之后丹瑞会见的首位美国参议员。韦伯还被获准会见昂山素季，美缅关系的坚冰被打破。2009年9月，缅甸总理吴登盛赴纽约出席联合国大会，他是14年来到联大开会的缅甸最高级别官员。美国也解除了对缅高官的签证禁令。希拉里公开表示，美国将检讨和调整对缅政策，从以制裁为主转向接触。2009年9月参议院对外关系委员会举行了美国对缅甸政策的听证会，亚太事务助理国务卿科特·坎贝尔指出：“只有通过直接对话，才能判断缅甸领导人的意图”。2009年11月，奥巴马在日本发表亚洲政策演讲中首提对缅甸政策新思维，在随后举行的美国—东盟峰会上，奥巴马与缅甸总理吴登盛进行了首次历史性的会晤。
(三)交往议程从过度聚焦安全转向更为重视发展问题。在成为美国反恐“第二战场”后，东盟国家对国内和区内诸如经济发展、政治转型、地区一体化等紧迫诉求与美国将反恐作为战略首要重点的做法产生了矛盾。东盟国家虽也有反恐要求，但反恐不是该地区的全部，甚至不是首要关切。布什政府忽视东南亚的经济发展深为东盟所诟病。美国学者劳伦斯•格林特指出，中美对东南亚的政策形成鲜明对比，中国站在综合的战略高度审视东南亚，而美国由于伊拉克和阿富汗战事缠身，只关注东南亚陆地国家的反恐治理和民主问题。[22]为此，新加坡外长吴翠玲给出的建议是，美国改善在东南亚形象的最好办法就是要打好“经济牌”。[23]奥巴马政府履新以来在东南亚的战略排序由打击恐怖主义等安全议题为主转向塑造美国形象、增强影响力，并把发展作为美国外交的三大支柱之一。美国对东南亚地区相对贫困的国家——越南、缅甸、老挝、柬埔寨四国外交战略的改变尤为值得关注。越、柬、老、缅是东盟的新成员，经济发展水平相对落后。因意识形态、经济及安全因素的考虑，在美国的战略考量中这些国家一直被忽视。以经贸为例，美国对东盟老成员国的进出口贸易和直接投资都约占其对东盟10国进出口贸易和直接投资的90%。奥巴马政府将外交指针逐步指向这些国家。2009年7月希拉里与湄公河下游四国外长会面并举行了首次美国—湄公河下游外长会议，并提出“湄公河流域开发计划”，在卫生、教育和基础设施建设方面与四国达成合作协议。美国正试图通过对湄公河流域国家经济发展支持，平衡与东盟新老成员国家的关系，突破原有的“重老轻新”的政策思路。2010年4月，美国官员在老挝与该国湄公河委员会举行会晤，明确具体的援助方案。此外，在东盟国家关注的环境保护问题、自然灾害救助、文化教育、疾病控制等问题上，美国也逐步加大投入，以改善美国在东盟国家民众心中的形象，切实提升在该地区的全面影响。
（四）重视公众外交，努力提升软实力。公众外交是奥巴马政府软实力外交的一个重要方面。美国亚洲基金会的一份报告指出：美国不能只重视和亚洲的政府阶层接触，还应该通过文化、教育、交流来影响亚洲更广大的普通民众。客观地讲，美国的文化氛围、教育水平、生活方式以及政治制度在东南亚具有较大的吸引力，东南亚的许多社会精英和政界高层都接受过美式教育，下层民众也比较向往美国的生活方式和社会环境。希拉里在印尼访问时特意与民众、非政府组织接触。她在泰国参加东盟峰会时表示，美泰两国的友好关系需要通过人民的积极交往来实现和巩固。[24]作为配合公众外交以提升软实力的一大举措，美国新政府一改小布什政府的单边主义，实行更加灵活、务实、低调的政策，更有耐心地倾听东盟各方的不同意见与声音。这表现在即便是对待最为棘手的缅甸问题，奥巴马政府也一改前任打压制裁的强硬方式，首次表示愿意倾听东盟国家处理缅甸问题的建议。美国驻东盟大使指出，“关于缅甸问题，美国首先认为这应由东盟自己决定，美国希望东盟国家能以接触和影响力来促进缅甸事态的改观。美国能认识到该地区对此问题与美国有着不同的处理方式，不寻求向东盟提供特别的指导建议”。[25]美国政策的柔和态度得到了东盟组织和东盟成员国的积极回应，美国合作而不是争夺地区影响力的外交表态与东盟的“借力平衡”愿望一拍即合。媒体普遍认为美国已经在该地区重新拿到了话语权，美国—东盟关系近年来迅速升温。
 
三、亚太战略视域下美国与东盟关系：挑战与前景
 
在美国全球战略中心东移的趋势下，奥巴马政府必然会采取各种措施填补其亚太安全战略的薄弱环节。[26]现实看来，奥巴马政府执政以来打着“巧实力”的外交理念高调“重返东南亚”，自愿签署TAC和提倡“湄公河流域开发计划”，主动介入东盟地区各项事务，全面提升东南亚在美国亚太战略中的地位，其背后原因主要是东盟地区本身之于美国重要的地缘、政治、经济等战略利益，在于扭转小布什时期美国在该地区出现的硬实力和软实力“双失衡”。尽管奥巴马上台以来积极释放重返东南亚的外交信号，力图加强发展与东盟的关系，但事实上美国与东盟双方都存在一些不可回避的影响双方关系朝向深层次发展的掣肘。
美国方面，奥巴马政府的东盟政策必然从属于其大的亚太战略安排，而当前美国亚太战略的核心点仍放在中国、东北亚、印度、阿富汗、巴基斯坦等关键国家和热点地域。“美国对东南亚政策的重要性仍低于美国与东北亚中、日、韩三国关系，事关利益的重要性也不及南亚的印度、巴基斯坦与阿富汗。”[27]此外，在实际交往共事过程中，美国能否克服帝国心态与东盟各国真心的平等交往，建设性地参与到东盟地区的经济发展进程中去，目前仍是不确定因素。奥巴马政府的一揽子政治、经济、安全承诺在东南亚错综复杂的社会现实面前能否兑现仍是个疑问。纵观现今美国的亚太战略安排，仍是以双边关系为主轴，多边关系作为辅助。美国更倾向于同传统的泰国、菲律宾、印尼发展紧密的双边合作关系，把这些国家纳入到具有共同价值观的包括日本、韩国、澳大利亚和印度的“亚太民主国家共同体”内；在多边机制上，美国政府更加热衷于以其为主导的APEC，而不是真心诚意地帮助东盟建设“东盟共同体”。在美国—东盟的经济合作议程上，如何有效克服贸易保护主义是奥巴马政府需要面对的重大难题。相比保守的共和党推崇自由贸易，与工会关系密切的民主党不得不更多地考虑美国民众的贸易保护主义情绪。2008年6月，美国CNN开展的一项民调显示，六成美国民众认为自由贸易会损害美国的经济利益，这是近十年来第一次出现类似情况。[28]奥巴马政府经济刺激计划中“买美国货”的方案，美国历来在知识产权保护、农产品进入等问题上的强硬政策，再加上美国与东盟间的贸易一直存在巨大的贸易逆差，使得美国与东盟建立自由贸易区的谈判前景必将道路坎坷。比如虽然2010年美国—东盟峰会联合声明中的合作条款多达25项，洋洋万余言，内容包括贸易、经济、气候变化、安全等领域合作，但仔细研究后就可发现，声明只拟定了合作框架，其中可操作兑现的实质性内容并不多。
东盟方面，对美国重返东南亚可谓喜忧参半。美国主动地遵守TAC规则，积极参与次区域合作，都是东盟热切欢迎的。毕竟美国强大的军事实力和经济技术优势可以给东南亚带来现实利益，也符合冷战后奉行大国平衡政策以坐收渔利的东盟一贯外交战略。正如东盟外长素林•披素万所言：“美国是该地区唯一能为东南亚国家提供安全感的大国。”[29]东盟需要美国维持其影响力以制衡其它地区大国过于强势的力量存在。另一方面，东盟国家也担心美国仅仅希望利用东盟作为遏制中国的工具，从而给地区安全带来新隐患。新加坡学者西蒙•塔伊的观点很具有代表性，“许多人都欢迎美国发挥作用，但不希望它试图成为主宰力量或纯粹抗衡中国”。[30]现实情况是，除菲律宾外，几乎所有的东盟国家都不愿意一味追随美国，更不愿意在中美二者之间作出选择。东南亚国家不希望东盟地区论坛成为新的大国权势争斗的场所，而期望它成为东盟国家主导下的各方合作的地区一体化的平台。加之，东盟在主权、人权、地区一体化发展等根本性问题上与美国存在较大差异，这不是美国新政府的几次外交访问或演讲呼吁就能彻底解决的，它将长期困扰美国—东盟关系的向前发展。
长期以来，美国认为东盟地区论坛是个组织架构庞大而松散、决断和制约能力低下的“清谈会”，因此更愿意发展与东盟内部各个国家双边层次的关系。[31]随着《东盟宪章》的生效，美国洞悉到东盟区域合作共同体的前景后，很快便向东盟秘书处派驻大使，转而重视美国—东盟“新双边”关系的发展。展望未来，美国的东盟战略不取决于美国是否定期参加区域会议，是否签署友好条约，而是取决于东盟自身在区域上和更大亚太范围的行动机能和决断能力是否得到实质性增强，美国能否在与东盟的经济、政治和安全伙伴中实现其亚太战略中的利益之需。东盟地区安全机制本身极具可塑性，东南亚地区情况错综复杂。中小国家主导的地区多边主义，区域外多个大国力量的崛起和介入，加之地区内各国面临的经济政治转型需要，这三者的组合决定了任何大国要想在这一地区有所作为，必须考虑到东盟国家的所需所想，具备长期的战略眼光和坚定持久的实践信心。

文献来源：《国际展望》