除去一般性的科考研究，关于北极问题的战略研究趋于强调国家主导和现实博弈，对于治理的路径与绩效评估较少，缺乏对全球层面制度因素的讨论。本文以北极渔业问题为案例，通过分析需求与供给、自由与管控、普遍性和特殊性之间存在的治理失衡现状，总结出以权力扩张、责任混淆、执法赤字和价值观缺失为主要特征的治理困境，从而归纳以制度为依托的软性治理、半封闭式的互补性竞争治理以及相互约束的排他性治理框架，为北极治理的路径选择提供思考。

 
北极渔业资源的利用与发展前景逐渐受到各国的关注。目前，对于北极海域的认定与划分均按照不同的需求所制定，缺乏统一标准。如按联合国粮农组织（FAO）的划分标准，北纬66度内的海域属于北极海域，这就包括了（图1）中18区块，21、27区块的部分海域。按北极理事会(Arctic Council)下设的北极监测和评价项目(Arctic Monitoring and Assessment Programme, AMAP)定义，北极海域指北极圈区域即北纬66度32分内的海域，但在亚洲部分指北纬62度以北海域、在北美部分指北纬60度以北海域。也就是（图1）中的18区块和部分21、27、61、67区块。

（资料来源：联合国粮农组织2010年渔业和水文统计年鉴）[1]
北极渔业主要与以下几大区域紧密关联：东北大西洋海域，包括巴伦支海、挪威海东部和南部、冰岛及东格陵兰周边水域；西北大西洋海域，包括加拿大东北水域、纽芬兰和拉布拉多(Newfoundland and Labrador)周边水域；西北太平洋海域，包括俄罗斯与加拿大、美国之间的西南陆地界限沿岸水域；东北太平洋海域，主要指白令海水域。[2] 此外，美国国家海洋与大气管理局（NOOA）划分出17个与北极相关的大型海洋生态系统，覆盖区域超过20万平方公里。[3]
北极海域的海水温度常年较低，鱼的种类和数量也较少。在北极海域内，处于寒暖流交汇的巴伦支海和格陵兰海海域被视为世界较好渔场。据统计，在2006-2010年间，北极地区捕捞渔业占全球捕捞渔业的市场份额一直在4%左右，年捕捞量约为360万吨。2008年，受全球金融危机造成的市场萎缩影响，该比例下降至3.8%左右。[4]
然而，北极渔业在全球市场的份额并不能反映其对该区域具体国家的重要性。北极是挪威最重要的渔业资源地，在1975-2006年间，挪威的北极渔获量占其全球渔获量的50%，1977年则占到82%，[5] 俄罗斯、冰岛等国情况与此类似。从各国在北极渔业市场的份额来看，北极五国处于绝对主导地位。2006-2010年间，五国的渔获量占整个北极渔业市场的90%。[6] 北极海域是大部分北极国家的主要渔业产地，对其中个别国家甚至是支柱性产地，具有重要的现实和战略意义。
   
总体来看，北极渔业治理主体以主权国家为主，大致可分为三个类型：北极国家，包括加拿大、美国、俄罗斯、挪威和冰岛；欧盟国家，包括芬兰、瑞典和丹麦，格陵兰和法罗群岛是其中的特例；第三方国家（从事远洋捕捞的国家），即通过签订双边协议享受北极国家捕捞配额剩余部分的国家。此外，非国家行为体也是渔业治理不可或缺的一方，如可持续渔业伙伴组织(SFP)、海洋管理理事会（MSC）、政府间海洋科学组织“海洋探索国际委员会”(ICES)、海产品选择联盟（SCA）和部分大型渔业企业。
当前，北极渔业治理面临的挑战主要由以下几组关系的失衡所导致：
第一，需求与供给关系。北极渔业资源开发一直是相关国家经济发展的重要依托。从全球来看，海产品贸易虽不是全球贸易体系中最关键的部分，但近年来增速迅猛。相关数据显示，1976-2006年间，全球海产品贸易额从280亿美元激增至860亿美元，[7] 2010年则达到1194亿美元，全球捕捞渔业的总产量增至8860余万吨。[8] 随着需求的快速增长，渔业市场的规模和捕捞总量也不断攀升。有观点认为，全球超过75%的深海渔业市场处于饱和与过度开发状态。[9] 这种快速增长趋势给全球海洋生物多样性造成潜在威胁，也影响渔业市场和贸易的合理水平。
还有观点认为，渔业资源长期以来被视为一种可再生资源是造成过渡开发的根本原因，渔业市场的主体无偿享受这一公共物品，而并未限定提供或保护此类公共物品的职责划分。在这种条件下，鱼类资源的具体所有权并不明确，相关责任与义务也无从明晰，容易导致传统意义上的“公共地的悲剧”（Tragedy of the commons）。[10] 从另一层面看，这种矛盾反映了渔业资源利用与生态平衡保护之间的利益鸿沟。
第二，自由与管控关系。按照国际公法的基本原则，特别是国际习惯法规定，公海捕鱼自由是一种普遍性权力，该原则在日内瓦《公海公约》（Convention on the High Seas）和1982年《联合国海洋法公约》第七部分都有所体现，而这种自由被认为是“公海法律制度所要定义和保护的主要目的”。[11] 实际上，这种制度建立在公海区域的鱼类种群保有量和渔业捕捞需求相等、甚至供大于求的假设之上。随着世界人口增长和捕鱼技术的更新，这种假设失去了现实依据。除了捕鱼自由和实施养护之间的矛盾之外，沿海国对于捕鱼区域的权力扩张，体现出各国对于自由捕捞和管控制度之间的平衡需求。第二次世界大战之后，沿海国以捕鱼区、专属经济区等形式不断扩大专属捕鱼管辖范围，使公海自由的权力空间更为狭窄，催生了制定统一的渔业规则方案或条约的需求。从根本上来看，渔业治理中的自由原则必须建立在治理与养护、规范和管控相互平衡的基础上，由于渔业资源的特殊属性，渔业养护与捕捞规范甚至比自由原则更为重要。
第三，普遍性与特殊性的关系。由于地理位置的特殊性，许多全球性的普遍治理原则并不适用于北极渔业治理。例如，气候变化作为全球渔业面临的挑战之一，对具有冰区特性的北极地区有特殊影响，[12] 主要体现在鱼类生存水温的升高，北极融冰加速导致海水含盐量降低、含氧量升高以及洋流与海浪变化带来的海洋地理变迁等方面。[13] 这种变化对于北极渔业的影响、造成的后果需要从不同行为体、不同区域的角度进行具体分析。有观点认为，融冰对于新渔区的开发有着促进作用，因而全球变暖在一定程度上有利于北极渔业发展；也有观点认为，由于潜在的鱼类捕捞仅限于深海区，与现有的主要渔业需求不相符，因而不应对北极渔业的未来发展存在很高期待。[14] 此外，在北极航道开发的大背景下，其他行为体可能带来的寄生虫或传染病，也被视为北极渔业治理不确定性的主要因素。由此可见，北极地区更易受到气候变化影响，北极渔业治理架构和原则也难以仅仅参照全球渔业的普遍性规则制定。
当前，北极渔业治理的目标大致可分为如下三个方面：
第一，打击非法、无报告及不受规范捕捞（Illegal，Unreported and Unregulated，IUU）。非法捕捞指违反有关国家法律或国际义务的捕捞行为；无报告捕捞是指捕捞行为未在相关国家机构或国际渔业组织“申报”或捕捞“遗报”，违反了“国家或国际程序”；不受规范捕捞是指无国籍或未悬挂该国国旗的船只在归属于某区域渔业管理组织的海域捕捞，或捕捞方式不符合国家应尽责任的情况。[15] 非法、无报告及不受规范捕捞是全球性问题，这种做法降低了海洋生态系统的适应力，并使其在海洋生物多样性和鱼类资源加速流失的情况下更易于受到环境变化的影响。[16]
世界自然基金会（WWF）2004年发布的《巴伦支海鳕鱼——最后的大型鳕鱼资源》报告称，“鳕鱼全球捕捞总量从1970年的310万吨萎缩至2000年的95万吨，如果这种趋势继续下去，15年后全球的鳕鱼资源将消耗殆尽”。[17] 位于巴伦支海的全球最大鳕鱼资源区遭受过度捕捞、非法捕捞和工业发展的巨大威胁，在位于挪威与俄罗斯专属经济区间的“Loophole”公海海域尤为明显。该海域的渔业资源由俄罗斯和挪威共同管理，占全球鳕鱼总捕捞量的一半。非法、无报告及不受规范捕捞行为在1990-1997年间曾大规模出现，此后随着北极捕捞量整体下降和渔业资源减少逐步走低；但自2001年开始再度上扬，大幅超出捕捞配额部分，并在2005年达到峰值，总量约为13.7万吨，相当于该年合法捕捞总量的30%。[18]
目前，对非法、无报告及不受规范捕捞行为的管制主要依靠主权国家独立行动，通过国内渔业法在其管辖区域执行严厉的制裁措施，这也造成了此类捕捞行为在公海海域的恶化。由于鱼群的洄游习性逾越了人为的渔区界限，[19] 有效打击非法、无报告及不受规范捕捞行为应从沿海国、船旗国和港口国三方面入手。沿海国通过加强对渔获物管理、强化对外国籍渔船准入制度、配备渔船监测系统、设置独立观察员等措施，实现防范和管制目标。虽然不同水域间法律差异会造成管辖空白，但非法捕捞船只最终需要经由港口将捕获渔产品转入市场环节，因而港口国责任尤为突出。在授权外国渔船进入其港口时，必须设定严格的准入条件，如通过对渔船进行实际临检，在核实捕捞活动性质后颁发港口出入许可证，[20] 在检查期间港口国可尽力收集渔船信息，并向船旗国及相关区域渔业组织报告。[21] 此外，各国应进一步完善关于非法、无报告及不受规范捕捞行为的国内立法，制定相应的规范、惩罚措施，通过经济手段对此类捕捞行为进行预防，增加此类捕捞行为成本，严格限制此类捕捞产品在国内的进口与销售。[22]
第二，加强环境保护及鱼类养护。研究表明，气候变化直接或间接影响渔场的位置变动、鱼群洄游路线以及渔汛季节等，是渔业资源分布和产量变化的重要原因之一。[23] 大西洋鳕主要分布于英国、冰岛、挪威等国近海和巴伦支海的斯匹次卑尔根岛海域，该海域受北大西洋暖流影响，加上西斯匹次卑尔根暖流、挪威暖流、西格陵兰暖流和东格陵兰寒流等海流交汇，形成东北大西洋渔场。研究发现，在巴伦支海区域，北大西洋涛动(North Atlantic Oscillation, NAO)和水温变化可以解释55%的大西洋鳕丰度的变化。[24] 美国《Science》杂志报道，上世纪80年代后期到90年代，北冰洋融冰加速使低盐度海水从北冰洋南下，随拉布拉多寒流汇入西北大西洋，使该区域形成新的水温差交界线，导致浮游生物的生长和组成发生变化，大西洋鳕资源急剧下降。[25] 此外，随着冬季较强阿留申低压（Aleutian Low）东移，白令海水温变暖和冷池范围缩小，直接影响白令海峡鳕的鱼类种群变化。[26] 随着北极海冰的消退，人类对近岸油气资源的开采、新航道开辟和相关陆地行为增多，将给北极渔业生态系统造成潜在影响，燃油排放、航运事故、航道堵塞等都是未来面临的挑战。[27] 缺乏冰区的科学研究是当前面临的另一大问题，由于缺少对冰区下生态系统的勘探，难以预估该区域鱼群的储量和大小，无法准确评估未来北极渔业的开发潜力，这些不确定性增加了渔业治理的难度。
第三，消除渔业贸易壁垒。渔业治理并非局限于捕捞环节，渔业市场的规范性也是重要组成部分。为了保障本国企业利益，很多沿海国家采取对进口鱼类征收额外税费的措施，甚至通过不合理定价和倾销的方式争夺渔业市场。例如，2004年，欧盟针对挪威发起反倾销立案调查，并于2006年对此案作出肯定性终裁，正式启动对挪威进口鲑鱼的反倾销期。欧盟提出从挪威进口的廉价鲑鱼扰乱了欧盟内部市场，并对成员国的渔业发展和企业利益造成实质性损害。挪威则认为欧盟对倾销幅度的计算以及对产业造成的实质性损害评估中存在严重错误，对挪威鲑鱼设定最低进口价格的做法也不符合世贸组织规定。[28] 2005年,欧盟根据相关规定，针对挪威进行了另一起鲑鱼的惩罚性税收，指责挪威销售至欧盟的鲑鱼属于其捕捞配额外所捕获的，违反了公平竞争的原则。[29] 这两起案件均是由于市场需求不断增加，沿海国和消费国在市场交易环节通过单边方式谋求利益最大化，引发供需双方的矛盾纠纷，对北极渔业市场的规范化运作造成了影响。未来北极渔业治理的重点，就是需要进一步强化机制建设和相应的法规更新，签署“技术性贸易壁垒协议”（TBT）、“倾销和反倾销协议”（DAD）和“补贴与反补贴措施协议”（SCM），防止渔业市场的贸易保护主义滋生。
   
第一，权力无序扩张问题突出。北极渔业管理体系已将沿海国的渔业专属权通过养护途径拓展至公海中高度洄游鱼类范围中，成为渔业权力扩张的重要标志。此外，沿海国在区域性渔业管理制度和双边、多边渔业协定中关于捕捞量、捕捞规则等程序性内容的自由裁量权进一步体现了渔业权利的扩张。虽然出于保护沿海国权益的考量，北极渔业治理架构呈现出单边倾斜态势，但部分国家对于200海里外大陆架的划界申请，也从另一方面表明了沿海国谋求扩大其控制海域范围和权力空间的意图。事实上，渔业资源需要各国共同治理和保护。《1982年12月10日<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定执行协定》强调，“各国在专属经济区外的水域享有自由捕捞的权力，但须以合理地考虑其他国家利益作为前提。”[30]北极渔业不应成为单边模式下的产物，在进一步维护公海自由捕鱼和专属经济区、渔业专属权等现有制度的基础上，应限制个体权力的无序扩张，填补不同制度间的管辖空白。
第二，责任认定较为模糊。一些沿海国提出应在开发、养护渔业资源的同时保持海洋渔业资源的可持续利用。为此，各国在全球性公约体系外，还通过建立相应的区域性渔业管理机制，签订双边或多边协定以及成立区域性的海洋渔业组织等措施，应对本地区渔业资源衰退问题。目前，渔业管理的相关制度可按全球、地区、多边、双边和国家层面划分，这种治理框架具有诸多优点，但也造成了治理主体混乱的问题。不同层面的制度中出现了不同的治理主体，例如国家层面的捕捞国、船旗国与港口国，非国家行为体层面的船运公司等，容易造成责任认定的混淆。
第三，执法与惩戒赤字是北极渔业治理面临的主要挑战。在国家利益至上原则的驱使下，区域性渔业管理组织的“退出规则”成为各国谋求单一利益的最大化、规避原则和约束的合理选择，由此造成区域治理缺少执行力。例如，西北大西洋渔业组织等区域性组织在成立之初设定了成员国退出机制，旨在维持良好的组织结构和成员制度，但这也成为成员国违背义务时正当的退出理由，从1979-2003年间，先后有12个成员国退出了72项保护和管理措施制度。[31]
第四，缺乏身份认同和价值观导向。参与北极渔业治理的国家既有发展中国家，也有发达国家，既有全球意义上的大国，也有地区性的中、小国家。这些国家之间不但有着文化层面的差异，还存在着能力与影响力的程度落差，这种行为体多元化的治理格局导致执行力弱化，在具体问题上无法达成一致。
从社会认同理论观察，当前全球治理的困境正是出于各国对于规范性和协商性的认同差异，是价值观缺失和行为体特性构成的制度性内在矛盾。
   
由于北极地区的特殊属性，其治理模式需要以细分层级为特征，强调治理主体的多元化。治理路径则需以符合本地区实际制度为基础，减少行为体间的交易成本，设计约束和执行机制，进而选择规范交易过程的有效路径，达到参与公平和效益最优的状态。
（一）全球性公约：自上而下的软性治理
从全球层面的治理机制来看，联合国关于海洋法的“三公约”体系是规范各类捕捞主体间制度关系、捕捞程序与规则的重要依据。[32] 这三部公约虽然并不是专为北极地区设计的，但由于其内容的普遍适用性，北极理应在公约约束的范围之内。[33] 特别是1995年的《执行协定》，不仅要求各国在养护方面依照“预防性办法”(Precautionary Approach)对捕鱼手段加以限制，还规定了非船旗国在对他国渔船进行登临和检查过程中，在必要情况下可使用武力等。[34]
上述公约在一定程度上否定了公海捕鱼的绝对自由。按照一般理解，北极的人类共有遗产(Common heritage of mankind)和全球公地(Global commons)的属性决定了它的“非竞争性”与“非排他性”要素，北极地区公海内资源应被视为面向所有国家的公共物品。但从公共物品的视角分析，北极渔业资源具有明显的两重性特征。具体来看，“竞争性”是指一个单位的某种物品，只能被个体享用或消费，当出现两个或两个以上的个体要求共同享用或消费时，就会发生零和的竞争和对抗状态；“排他性”则指一种物品只能被特定的个人或有限的团体消费，对物品的使用和消费一旦发生拥挤，就会出现排他性。[35] 由于渔业资源的有限，“一经开采，其他国家就不可能再享有，因而在开采国家中将存在着很强的对抗和竞争”。[36] 从这个意义而言，北极地区公海内资源不符合纯粹意义上的公共物品定义。因而在全球渔业制度中，各国均享有北极公海海域的渔业资源的捕捞权力，但对此类物品（权力）的消费不是无序和不受规范的，捕捞主体必须遵守相关的条约义务，特别是“受到沿海国的权力、义务和利益的限制”。[37]
另一个和北极渔业相关的全球性制度是《坎昆宣言》（Cancun Declaration）条约体系。根据此宣言精神，国际粮农组织在第28次大会上通过一系列行为守则与行动计划，开始正式整顿公海渔业秩序。[38]《负责任渔业行为守则》对渔业管理、捕鱼作业、水产养殖、将渔业纳入沿海区域管理、渔业加工方式和贸易等方面均做出详细规定。从治理属性来看，《联合国海洋法公约》和《负责任渔业行为守则》中涉及北极地区渔业管理的规定，特别是公海捕捞制度的规定，更多是一种软性手段，使用了“建议”、“有义务”、“应当”等术语，并大多以“在适当情形下”为前提条件，并未建立相关的惩罚机制和措施。
在北极海域内的渔业活动除了要受全球层面的普遍性机制规范，还须遵守相应的地区性机制规范。在归属国管辖权范围海域须按照可持续发展的基本原则进行渔业相关活动，而在共享渔区则可适用于合作管理制度。也就是说，北极渔业治理实际上是一种“半公共”性质的管理。关于渔业的全球性争端解决机制也存在着一定的特殊性，国际海洋法法庭的受理范围把案件管辖权分为强制性和自愿性两种，其中强制性管辖权范畴的“资源”只包含“区域内在海床及其下原来位置的一切固体、液体或者气体矿物资源，其中包括金属结核”。北极渔业争端并不属于强制性管辖权范围内，只能由争议双方通过协议的形式进入争端解决程序，属于自愿管辖范畴，在一定程度上体现出“软规范”效应。也就是说，北极治理的顶层设计应以软性制度治理为主，将各类主体纳入治理框架，以较为宽松的协商性规范为工具，体现参与治理的代表性原则。在当前全球治理碎片化过程中，这种代表性不仅适用于对国家发展阶段和制度差异的简单划分，也包含传统行为体、新兴行为体和个人之间的普遍性代表权。[39]
（二）区域性组织：半封闭式的互补性竞争治理
自上世纪50年代以来，北极区域性渔业管理组织（RFMO）经历了长期发展，迄今形成了西北大西洋渔业组织（NAFO）、东北大西洋渔业委员会（NEAFC）两大渔业治理机制。西北大西洋渔业组织成立于1979年，其前身为国际西北大西洋渔业委员会（ICNAF），该组织旨在促进合理利用、管理和养护公约适用区的渔业资源，恢复其主管水域的主要鱼种资源，对主要鱼种的捕捞实施总可捕量制度（TAC）和各捕鱼国的配额制度。现有来自北美、欧洲、亚洲和加勒比地区的12个正式成员国和美国、加拿大、法国（代表圣皮埃尔和密克隆群岛）和丹麦（代表格陵兰和法罗群岛）4个公约区接壤国，欧盟是其中唯一的国际组织成员。该组织管理海域为国际粮农组织（FAO）认定的第21海区（图1），管理涵盖12个鱼类种群的20个渔区，包括西北大西洋除鳟鱼、吞拿鱼、鲸以外的几乎所有主要北极鱼类资源。
东北大西洋渔业委员会成立于1959年，是小规模和较为封闭的沿海国组织，旨在建立更为有效的管控和执法机制以打击非法捕捞行为。现有欧盟、丹麦（格陵兰和法罗群岛代表）、冰岛、挪威和俄罗斯5个正式成员国，以及加拿大、新西兰和圣基茨和尼维斯联邦3个非成员合作方。该组织管理海域为国际粮农组织认定的第27海区（图1），比西北大西洋渔业组织管理的海域范围更大，内部联系和约束更加密切，被认为是更为有效的解决内部争端的地区性机制。
上述区域性渔业管理机制的主要职能包括：审查和监控本地区的渔业资源状况；制定并建议养护和管理措施；进行技术标准设定，对渔船和设备进行技术管控工作；对于基础资料的监控，包括渔船的捕捞、靠港、转运信息的记录与监管，执行渔船监测系统（VMS）；打击非法、未申报和无序捕捞行为；建立争端解决机制，通过合理的程序解决成员国间矛盾以及与第三方的争端；处理与第三方（非合同方）的关系等。北极区域性渔业治理框架下的鱼类捕捞及养护须经过国际海洋探索委员会的专业性科学建议，以确定每类种群的捕捞总额、捕捞季节，并按照捕捞总额针对每一个成员国制定相应配额。只有在配额剩余的情况下才可以进行权力让渡，与第三国签订协议进行捕捞。
由于冰区捕捞的技术滞后和区域性制度中术语使用模糊，沿海国对于可捕量和捕捞配额享有自由裁量权，即可通过设定较高的捕捞总额以满足自身渔业利益，拒绝采取更为合理的养护措施。罗伯特•基欧汉曾指出，通过国际组织进行多边合作的“俱乐部模式”因主体多元化和议题复合化趋势而遇到阻力。[40] 但从北极治理来看，这种模式在谋求个体利益最大化的基础上，以固定规则指导各国交往体现出的效率原则，形成了互补性竞争格局，[41] 这种开放性的区域主义与半封闭式的合作保障了规则的执行与体系内的良性竞争与互动。
（三）小范围双边机制：相互制约的排他性治理
除了全球性和地区性治理机制外，北极地区建立了更为具体的双边、多边渔业治理机制。例如，1992年，挪威和冰岛代表北极国家签署了《东北大西洋保护海洋生态公约》；1993年，冰岛、挪威格陵兰岛分别与欧盟签署双边渔业协议，俄罗斯、挪威和冰岛签署三边关于“Loophole”地区协议；此外，在协议基础上建立“俄罗斯—挪威渔业问题混合委员会”（JRNFC）等。签订双边和多边协议旨在减少交易成本，使相关区域内的渔业管理和养护体现共享原则，并使沿海国接受某些强制性限制条款。例如，俄挪双边合作制度通过定期会晤机制，商讨各方捕捞量和相关规章制度。这一机制通过的决议对其他北极沿岸国家具有相当程度的排他性，所有非沿岸国在通过批准此框架内独立的双边或三边协议，并接受俄挪双方所确定的捕捞配额与技术标准后，才能获准在相应海域从事捕捞行为。此类排他性合作进一步明确了主体范围和责任归属，从而保障了相关协议的执行力度，在一定程度上避免了执法赤字问题，体现了治理中的约束性原则。
总的来看，渔业问题的权力无序扩张、责任认定模糊、惩戒执法赤字和价值观缺失是当前北极治理面临的普遍性问题。北极渔业的多层治理模式通过自上而下的软性治理保障了治理主体的代表性原则，以半封闭式的合作治理保障了治理的绩效原则，并通过排他性的双边、三边协议实现治理的约束性原则。因此，下一阶段的北极治理需在制度性安排中进一步平衡不同治理主体间的利益、权力和责任，平衡治理路径的灵活性和适应性，[42] 在制度设计层面保障上述“三原则”，最终建立起主体多元化和结构层级化的北极治理模式。

文献来源：《国际问题研究》