经过这些年来网络空间治理形势发展，大国互动博弈已经成为影响如今国际规则制定的最重要因素。网络治理形势是表象，背后则是大国之间的利益和冲突。全球网络空间大国之间的冲突分为3个区域，一是包括美国、欧盟、韩国日本、澳大利亚和以色列在内的西方国家，二是新兴大国，主要是俄罗斯、中国、印度，也包括实力稍弱一些的南非和巴西，三是其他一些经常卷入到网络冲突中的区域性发展中国家如伊朗、朝鲜、乌克兰和沙特阿拉伯等。总体看来，全球网络空间在目前正处于一种战略不稳定状态，全球网络治理已经进入深水区。治理机制难以落实、多方意见无法促成统一合力，很重要的原因就是在全球网络战略不稳定的状态下，各个国家的政治会优先发生变化，国家间的力量对比也正发生改变。

        冲突与对抗方面，美国几乎和以上提到的所有国家有过一定程度的网络冲突，这主要是因为美国的两方面行动，一是发起大规模的网络监听，比较典型的就是斯诺登事件。二是美国在网络空间开展的军事行动从未停止。美国国防部在2009年首次发布网络空间战略时，将网络空间定义为除海陆空及外太空之外的第五个军事行动空间。但一直以来美国都没有对网络战进行定义，战争对从国际法层面来说是一种战时状态，美国认为网络行动是普遍多发的，并不一定会引起战争，因此，倾向于以网络行动来取代网络战。目前，美国政府内部普遍认为，在国际法和美国国内法律两个层面，美国都已经扫清了合法使用进攻性网络行动的障碍。中国的网络冲突大多数是区域性的，主要存在于中国和周边东亚国家、东南亚国家以及南亚国家之间。俄罗斯是由于它在国际体系和地缘地理的区域位置，和美国、欧盟，以及乌克兰、格鲁吉亚存在明显冲突。

        在冲突之外，大国之间也在网络空间开展了一系列的网络合作，各个主要的大国中国、美国等在过去几年间分别同多个区域性组织和国家在网络空间建立起对话机制。作为世界上最大的两个互联网国家，中美两国始终努力致力于网络空间建设、维护国家网络安全，并且将网络看作是建立双边、多边关系的重要领域。就中美两国而言，网络安全问题在奥巴马政府时期一直是中美关系中最紧张、棘手的问题之一，尤其在2015年习近平访美前夕，两国网络关系一路急转直下。特朗普政府上台后，中美双方在网络安全领域的冲突与斗争相对减少，但中美在网络空间的合作动向与关系态势仍然是我们关注的重点。

        回顾2013年到2017年这段时间，中美两国政府层面的对话交流机制经历了三次大的变化，大体上分为三个阶段：第一个阶段是中美网络安全工作组阶段。这一阶段从2013年6月中美两国元首在美国加州会晤，并提议就网络安全问题展开对话开始。随后双方团队开展对话落实两国元首指示。这个阶段是由中方的外交部门牵头，有军方的参与，中方的团队包括了公安、网信和工信等部门。美方的团队中也有联邦调查局、国土安全部等执法和网络安全部门。网络安全在这阶段开始被提升到中美关系战略高度，而双方的政策目标是希望建立一个综合性的网络对话机制，来解决网络商业窃密问题。

        第二个阶段是中美打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话阶段。这个阶段是由双方的网络安全执法部门牵头，中方具体包括公安、外交、工信、网信部门，美方是由联邦调查局和国土安全部牵头，成员还包括司法部和国务院。这一阶段的明显特征是两国的军方不参与对话，主要原因是2014年5月发生的一起事件，当时，美国司法部单方面在没有任何事先迹象的情况下以窃取商业机密为由起诉了中方五名现役军人，这是美国官方首次公开就“网络犯罪”来指控外国职员。美方的这一举措摧毁了中美在网络安全领域建立互信的努力，直接导致双方网络安全领域对话机制突然中断，并且成为双方恢复网络军事层面对话和合作绕不过去的难点。某种程度上说，这是今后双边关系中最不确定、最难以管控的风险点之一。

        第三个阶段是开始于2017年4月海湖庄园会议后双方建立的四个高级别对话机制之一，即执法与网络安全领域的对话合作。目的在于加强对于反恐、打击跨国犯罪、禁毒、追赃等领域的合作，努力解决两国在执法领域的关切。这一阶段的情况比较特殊，因为这种机制继承了双方在2015年9月建立的中美网络合作与沟通机制，很多学者都将这次对话看成是中美网络关系的重大突破，但是在这一阶段，重心却过于偏向打击网络商业窃密等议题，关注点也转向了追逃、遣返非法移民的合作。两国的网络安全问题被分散到外交安全、经济和执法三个轨道中去谈，除了执法与网络安全合作渠道，双方的外交部门在外交安全轨道中谈国际规则，财政部和网信部门在战略与经济对话中谈市场准入和安全审查。

        这三个阶段中，第一个阶段试图建立的综合性全面对话机制因为棱镜门和美方起诉事件而失败了。第二阶段解决了网络商业窃密问题，但却在其他网络问题上难有作为。第三个阶段在巩固第二阶段成果之上，把网络问题分散到不同的轨道中去对话。这种快速的机制调整反映了网络问题的动态性、复杂性和战略性等特点。再加上由于近些年中美两国力量对比的变化，两国在网络空间的博弈逐渐加剧，网络关系呈现出大局稳定但摩擦不断的局面，这些对双方的网络团队也提出了很高的要求。出于各种原因，双方各自的网络团队都没能在国内建立起有效的统筹协调机制，这是导致机制反复变化的原因。

        特朗普总统访华后，中美网络安全主要存在四个领域的问题。一是执法合作（政府支持的网络商业窃密），二是网络空间国际规则制定，三是市场准入问题，四是军事领域的互信。这几个问题的态势是，第一个在2015年9月的习奥会面后已经比较稳定，中美双方在网络信息共享、打击网络犯罪等方面有着稳固的基础；第二个问题由于今年在联合国信息安全政府专家组中的谈判破裂，双方的博弈会进一步加剧，但不会对双边关系产生太大的负面影响，双方都没有把网络政策的重心放在国际规则上；第三个是争议比较大的领域，也是301审查所针对的重点；第四个网络军事问题是最大的风险点，美国不断推动网络空间军事化，鼓吹进攻性网络行动，增加了双方在网络领域冲突以及爆发危机的风险。

        长期来看，中美在网络空间是合作还是竞争取决于两个态势。一是数字经济对地缘经济的颠覆，二是网络安全对于传统地缘安全的颠覆。首先，市场准入问题的背后是数字经济时代中美作为网络领域事实上的G2如何去建立新的国际贸易规则和相互开放规则。金融、能源、交通、高端制造、智慧城市这些产业的发展都越来越依靠大数据，这些数据的跨国流动成为决定新的全球地缘经济的最重要变量。中美如何认识这一重大变化，以及双方如何博弈，将会对两国的网络关系甚至双边关系产生重大影响。其次，要在军事情报领域建立互信和互动。网络行动和其他军事行动不同之处在于，军事和情报行动难以区分，都是渗透对方的重要信息网络和关键基础设施，如果缺乏互信机制和相应的规则，由此而导致的低烈度冲突将难以避免。如何建立相应的危机管控和冲突降级机制，以及建立信任措施，是决定两国军事和网络安全的最重要因素。

        从特朗普政府上台后网络安全政策调整来看，网络安全是内政外交战略中较少引起争议的一个领域，延续了奥巴马政府的政策框架，并且充分授权执行团队开展工作，同时也对政策目标进行收缩，把政策先从力图主导国际规则制定转向了加强盟友合作；从强调全社会参与转向了建设军事、情报领域的威慑能力。总体而言，特朗普政府的网络安全政策更加务实、更加专业化，同时减少了政治和意识形态方面的因素。这一趋势不仅对网络空间的国际治理造成一定冲击，同时也对中美网络关系产生重大影响。

文献来源：互联网研究前沿公众号，2018年2月2日