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背  景

1、《减税与就业法案》实施细则有待完善。

2、国会面临中期选举，两党议员分身乏术。

3、在税改问题上，国会议员党派分歧泾渭分明，民众支持率不高。

思  考

1、法案是增长导向还是分配导向？

2、赤字和债务超预期增长怎么办？

3、法案对国际资本流动与全球产业布局有何影响？

名 词 解 释

        对账程序（Reconciliation）：对法案讨论时间有明确限制，并且允许以简单多数通过法案。作为国会立法的“快车道”程序，对账程序要求相关立法十年期内所产生的赤字不超过国会预算决议规定的上限。

        2017年圣诞夜来临之际，备受指责的美国国会共和党议员终于体现出“团结协作精神”，通过了关于今后十年期间减税幅度达到1.5万亿美元的《减税与就业法案》。

        从立法进程来看，从众议院开启税改进程到特朗普总统签署法案，仅仅经历不足两个月，这主要归功于所谓对账程序（Reconciliation）的启用。由此共和党得以凭借其在参议院中的52席对民主党的48席多数通过这一重要立法。（共和党参议员麦凯恩因病未参加最终投票，因此共和党以51票对民主党48票通过法案。）

        然而，这也导致在法案付诸投票阶段时呈现明确的党派划分，参众两院没有一位民主党议员投票支持该法案，这与之前的里根时代以及小布什时代的减税改革进程大相径庭。税改法案也因此被贴上明确的共和党标签，无论其成绩好坏都由共和党来承担，这为今年的中期选举增添了新的不确定性。

        更重要的是，这一关乎3亿美国人与众多公司重大利益的法律，从签署到正式生效仅仅相隔几天，预算紧张且人力短缺的美国税务署需要尽快制定税法实施条例，众多美国公民和企业需要税务会计师提供明确的财务意见，新年的到来因而也伴随着更多需要解答的问题和困惑。

困惑一：分配导向vs.增长导向

议员怎么看？

        在国会辩论期间，两党议员所争议的最大分歧在于这一税改法案是一个增长法案还是收入再分配法案。

        共和党议员强调该法案增长导向（Pro-growth）的特点，认为它对美国原有公司及个人税制进行实质性变革，将联邦公司所得税率由35%降至21%，包括众多专业服务在内的非公司企业（Pass-through）所需缴纳的个人所得税也有20%的纳税抵扣，基本达到与公司所得税相当的水平。同时80%的居民户从2018年开始都将享受减税好处，普遍的收入增长将有利于带动投资和消费，从而拉动美国经济重回多年未见的3%年增长率。与之相反，民主党议员则认为法案的实质是为富人大幅减税，真正从中受益的是高收入阶层与美国跨国大企业。

民众怎么看？

        从民众在税法辩论期间的反应来看，共和党的这一套说词并不很具有说服力。对中低收入阶层民众而言，从减税中获得的收入增加远远少于富有阶层，这种相对剥夺感可能更甚于绝对收入的小额增加。随着新税法中各种抵扣方案存在的漏洞被财务专家不断发现，高收入阶层将获得更多避税的选择。这大概也是众多有关税改的民调支持率极低的原因。

        同时，税收财会制度的复杂性也可能抵消减税的优惠。对于州和地方纳税抵扣的10000美元上限就是最突出的例子，这也被公认为具有明显的党派色彩，直接针对美国东西海岸民主党支持率高的一些州，例如纽约州、新泽西州、加州等等。圣诞节之后美国纽约州、新泽西州、马里兰州等多地出现纳税人排队预交2018年房产税的场面，说明纳税算式的结果也可能不是收益而是损失，新税法对于这些经济较发达州的房地产价值还可能带来负面影响。

困惑二：赤字与债务增长前景

        作为国会立法的“快车道”程序，对账程序要求相关立法十年期内所产生的赤字不超过国会预算决议规定的上限，对此共和党人再次抛出供应学派理论，主张由减税所引致的经济增长将形成税基扩大的良性效应。由此看来，年度经济增长率提升至3%甚或财政部长努钦曾经提出的4%将是体现赤字中性效应的关键所在。

        然而，最近披露的美联储公开市场委员会会议记录表明，这些货币政策决策者对于美国经济增长前景的判断并不一致，特别是对减税所带来的刺激效应是否会带动经济快速增长，不少与会者并不具有很确定的看法。美国前财长萨默斯也认为，美国经济当前已接近于过热状态（sugar high），减税很难进一步刺激增长。在这方面，美联储的货币政策走势成为关键性影响因素。2017年底的通胀率有所上升，预计三月份将再次加息，如果减税带来的经济过热进一步推高通胀率，相应的美联储的加息节奏也可能加快。

        当然，美国政府要面对的主要是赤字和债务的超预期增长问题。社会保障费用的大幅增长必然会超出国会预想的上限，因而赤字增加幅度很有可能超过立法者的预期，其中影响因素包括医疗保障费用的持续上升、针对个人的税收减免在2025年之后继续延长等。

        有机构估计，到2027年新增联邦政府财政赤字将达到2万亿或2.2万亿美元，而不是预计的1.1万亿美元。据高盛公司与JP摩根公司的预测，至2018年9月结束的财政年度，赤字将达到6664亿美元，约为GDP的3.4%；2019年将达到1万亿美元，约为GDP的5%。根据IMF预测，在2016年至2022年的债务及利息支出增长率这一项上，美国是主要发达经济体中唯一出现大幅增长的国家。

        此外，虽然法案中还包括撤销奥巴马医保法案中关于个人购买医疗保险的强制性规定，但这一规定并不能真正达到废除奥巴马法案的效果。考虑到国会在中期选举前面临联邦政府停摆方面的持续博弈以及是否遣返幼年时赴美的非法移民（Dreamers）等争议性议题，共和党议员已经没有时间和精力再去啃奥巴马医保法案这个“硬骨头”，而医疗保障（Medicare）和医疗救助（Medicaid）引发的联邦政府支出超预期增长的短期也很难得到解决。

困惑三：国际资本流动与产业投资的未来走势

        国际社会更加关注的是该法案对国际资本流动走向以及主要经济体汇率变动的影响。首当其冲的是美国跨国公司留存海外的约1.1万亿美元利润是否流回美国，特别是新兴经济体资本市场是否将面临大规模的资本出走。据华尔街一些机构预计，2018年可能有2000亿至4000亿美元流动资本以美国跨国公司海外利润汇回的形式流入美国，以享受15.5%的一次性税收优惠。根据美国税务署的统计，2005年小布什政府减税所引发的利润汇回约为3120亿美元。

        另一方面，全球产业布局是否因减税而进行重组和调整，也是包括中国在内的发展中国家密切关注的问题。首先是金融资本与产业资本相互置换关系，美联储会议记录也表明，海外利润汇回的用途更多会在公司股份回购及提高公司高管薪酬方面，是否由此将引发大规模的产业投资热潮并不确定。同时，即使在此次减税之前，美国跨国公司承担的实际有效税率与其它发达经济体也是基本持平的，这源于众多的税收抵扣和减免规定。根据经合组织2008年的报告，美国跨国公司的平均有效税率为27.1%，其它发达经济体跨国公司约为27.8%。从跨国公司角度来看，信息技术、机器人及人工智能技术的快速发展可能才是影响全球产业布局和投资走向的决定性因素，相比而言，减税效应也许并非如此重要。

文献来源：上海国际问题研究院