非洲并不是美国对外政策的优先，但历届美国总统都在非洲留下了政治遗产。克林顿时期，美国提出了“非洲增长与机遇法案”(AGOA)，小布什时期出台艾滋救助紧急计划（PEPFR），确立了美国在非洲艾滋病预防和救助上的重要优势，奥巴马时期则历史上第一次在美国召开美非峰会，并发起了“电力非洲”、“贸易非洲”等重要举措，推动着美国重新加大对非洲的投入。过去的20年也被认为是美非关系繁荣的20年。

        然而，特朗普竞选期间以及上台之后相当长时期内对非洲几乎只字未提。截止当前，特朗普负责非洲事务的助理国务卿、国家安全顾问非洲项目主任等人选仍未落实。这事实上也体现了非洲在美国对外政策中的地位。因此，非洲质疑特朗普是否会延续美国的非洲政策也在情理之中。在“美国优先”、“使美国再次强大”的主基调下，特朗普的非洲政策将如何构建？虽然现在研判还为时尚早，但可以确定的是，特朗普的非洲政策将无法回避以下四个核心问题。

        一、非洲对美国是负担还是机遇？

        非洲并不是美国对外政策的优先，但非洲在美国的对外政策中到底能占多大比重？非洲会不会被特朗普视为其维护美国国家利益的负担？在特朗普的观念里，美国承担了太多的国际责任，美国的对外援助并没有使美国获得对等的收益。在非洲直接表现为，特朗普是否会重新调整允许非洲商品以单向优惠方式进入美国的“非洲增长与机遇方案”，是否会削减对非发展援助，是否会延续奥巴马时期的对非举措？据报道，特朗普团队内部存在着较强的认为非洲并不值得美国投入的声音。美国每年500亿美元的AGOA只为美国提供了12万的就业岗位，这显然并不能引起特朗普的兴趣，特朗普更是指责非洲腐败盛行，批评奥巴马的“电力非洲”和“贸易非洲”就是浪费纳税人的钱。因此，在这种背景下，很难预期特朗普会比以往总统在非洲发展上投入更多。

        二、非洲民主是否值得美国继续扶持？

        非洲是美国推广民主、良治和人权的重点区域。小布什时期发起的千禧年挑战公司（Millenium Challenge Corporation）在非洲投入了几十亿美元，其核心前提是非洲国家承诺实践民主和良治。然而，特朗普的实用主义外交理念尤其是对美国民主基金效果的批判以及在强人政治上的立场，将大大增加美国调整其对非民主和价值观外交的可能性。从上个世纪90年代开始，西方推动的民主化覆盖了非洲绝大多数国家，然而，西方的民主理念与非洲特殊的国情和发展阶段的结合构建起的只是“非洲式民主”，表现为“可操纵的选举”、“对抗性民主”、“低效的治理”、“基于部族的权力分享”、“国家与社会的分裂”等。这一“先民主后治理”的模式超越了非洲国家建构的发展阶段，在非洲遭遇了大规模的失败。低效的国家发展战略、民主外衣下的政党对抗和冲突、撕裂的社会成为非洲冲突和不发展的重要原因。特朗普批判美国的民主推广计划并将取消美国在海外的民主基金很大程度上就是基于对这一现实效果的反思。另一方面，美国拥有与非洲独裁或强人政权保持密切关系的传统。强人政治意味着强大的战略执行力，这对于注重利益交换的特朗普而言更容易进行战略和战术操作，同时对于美国实现和维持其在非战略利益也是重要条件。因此，特朗普时期，美国可能调整其民主价值观导向的对非战略，同时将基于战略利益强化与非洲重点国家的关系。

        三、非洲的安全还是美国的安全？

        美国一直在非洲安全问题上扮演着重要的角色，但在当前美国国家安全优先的背景下，这两个安全的关系将如何发展？最近，特朗普的禁穆令引发了巨大的抗议浪潮，七个国家中就有三个是非洲国家，利比亚、索马里、苏丹。非盟委员会主席祖玛严厉批评特朗普这一做法，指责美国是“将非洲人视为奴隶的国家”。而在禁穆令推出的同时，美国也正酝酿着加大在叙利亚、利比亚和索马里的反恐行动。这两个举措都是以美国的绝对安全为前提。一方面这是特朗普履行其选举承诺的重要举措。如在索马里问题上，美国一方面希望通过禁穆令切断外部与在美索马里裔的联系，另一方面则通过打击索马里极端组织，削弱其影响力，消除其在美国招募成员的可能性。另一方面，这也将是美国保持在非洲战略存在和优势的重要途径。经济上无力追赶中国，如果在安全上再无作为，美国在非洲的影响力将严重削弱。2月13日，特朗普终于与尼日利亚总统布哈里以及南非总统祖玛通了电话，两通电话的核心议题都是安全问题。特朗普向尼日利亚承诺将继续支持打击博科圣地等极端组织，向祖玛表示美国将继续在非洲的和平安全上发挥积极作用。据此，安全议题仍将是特朗普时期美国对非政策的重中之重。

        四、在非洲与中国是合作主导还是竞争主导？

        中国在非洲的成功推动了西方对非合作的转型。加强与中国合作、搭乘中非关系快速发展的便车是当前西方国家的一个重要选择。中国与英国、法国等欧洲大国的对非三方合作取得了重要进展。2015年兰德公司的一份报告反映了美国国内的一个基本认识：在非洲，中美并不是战略竞争关系，未来的竞争将更多是商业领域的竞争。奥巴马时期，除了推出“电力非洲”和“贸易非洲”，加大追赶中国的步伐，美国与中国也开启了在非公共卫生领域的合作，但这难掩美国在非的颓势。当前特朗普在非洲政策上的失声更是让美国非洲政策界担心美国在非洲的空间将进一步被中国压缩，因此，美国的前非洲政策高官以及美国智库纷纷建议特朗普尽快明确其非洲政策，从而一方面防止将非洲拱手让给中国，另一方面则要通过与中国的合作，寻求美国加强与非洲合作的有效方式。因此，与中国的关系毫无疑问将是特朗普非洲政策的一个重点。

        当前的一个基本判断是，中美在非的竞争并不是战略和核心利益上的竞争，事实上，两国存在着巨大的合作空间。不仅是在公共卫生和发展领域，而且在非洲维和、索马里护航、苏丹和南苏丹和平进程等非洲安全议题上，中美已经建立了良好的沟通关系。国际对非合作的一个大的趋势是，传统国家和新兴国家正在跨越固有的民主、人权和价值观隔阂，利用彼此的优势加强合作、实现共赢。中国与英国和法国等在非的三方合作凸显了美国对非合作的滞后，这也为美国提供了经验和反思。因此，不排除特朗普时期美国希望与中国加强在非合作的可能性。

文献来源：上海国际问题研究院