回顾美国民间环保组织（ENGOs）的历史发展可以发现，尽管曾取得过重大的进展，但它始终未能推动美国出台全国性的强制减排目标或气候立法。这说明ENGOs的影响力提升面临着重大困境。导致这一困境的根本原因在于，随着气候变化议题讨论的深入，ENGOs一开始所拥有的道德权威正逐渐丧失，特别是在化石能源密集型利益集团日益将斗争的焦点从道德与利益的博弈转化为公共利益内部不同类型利益间的博弈的情况下。随ENGOs的道德权威地位下降而来的是，先前并不明显的经费不足和技术可信度不高等问题都得以暴露。在争夺影响力的游说斗争中，化石能源密集型利益集团所拥有的压倒性资源优势，使其得以确保在国会山上的主导影响力。而气候变化科学的不确定性和复杂性给利益集团之间的博弈提供了弹性空间，进一步削弱了ENGOs的政策影响力。

美国环保运动的历史可以追溯到19世纪末、20世纪初的资源和荒野保护运动，但现代环保运动则是从反对核污染和化学污染起步的，^[1] 其社会影响之一是促成了许多民间环保组织的建立（以下简称“ENGOs”）。^[2] 依据美国宪法中所规定的结社自由权，公民有成立和加入社会组织的自由。因而，ENGOs自诞生之初便受到美国宪法的保障和保护。同时，美国的法律制度既鼓励、也有利于ENGOs的发展。历史上，ENGOs曾在环境相关立法和执法中显示出很强的影响力。当前，ENGOs已经从最初临时性的松散“结伙”，发展为数量庞大的具有固定组织架构、规范运作方式的组织；同时，ENGOs的议题范围越来越广，应用工具也越来越多。面对当前的气候变化，ENGOs更是在不同层面、从不同渠道、运用不同手段，试图塑造和影响美国的气候政策与立法。
回顾美国历史上ENGOs在环保领域取得成功的案例可以发现，尽管ENGOs在财力上始终无法与污染企业抗衡，但由于ENGOs的价值观和利益与公众价值观和利益高度一致，同时ENGOs均提供了确凿的企业污染证据，结果ENGOs作为环保法律实施的监督者，通过环境诉讼对企业形成很大的压力，成为影响环境立法和执法进程中的重要因素。近年的几个著名环境诉讼案例——1999年，ENGOs控告美国电力公司在未采取控污措施的情况下重建燃煤发电厂；^[3] 2008年，环境得克萨斯公民游说团体（Environment Texas Citizen Lobby）和塞拉俱乐部（Sierra Club）起诉壳牌石油公司违反《清洁空气法》；^[4] 2009年，Environment Texas和塞拉俱乐部起诉雪佛龙菲利普斯化工公司（Chevron Phillips Chemical Company）非法排放污染物^[5] ——最终都以污染企业支付高额赔偿、加强污染控制而告终。
尽管如此，美国迄今为止尚未设定任何具有法律效力的长期温室气体减排目标，一度呼声颇高的联邦气候立法也于2010年胎死腹中。由此产生的困惑是，为什么在ENGOs快速发展的同时，其影响力却似乎没有得到相应的强化？特别是，为什么在气候变化问题上ENGOs没有能够对美国决策者和立法者形成足够的压力？笔者认为，这或许与气候变化讨论的日益深入使得ENGOs的道德权威不断遭到侵蚀和削弱相关：随着化石能源密集型利益集团日益将斗争的焦点从道德与利益的博弈转化为公共利益内部不同类型利益间的博弈，ENGOs的道德权威正日益遭到削弱，进而使得先前并不重要的经费支持不足和技术可信度不高等问题得以凸显，使ENGOs陷入于当前的影响力困境。 ENGOs是由主张环保理念的公众组成的组织，它以维护公共环境利益为立足点。虽然ENGOs有自己的组织利益，如扩大规模、提升影响等，但这些利益本质上都服从于其维护公众环境利益的宏大目标。基于这种理念，ENGOs作为公众环境利益的代表，其环境政策诉求曾经在20世纪六七十年代对抗污染企业的社会运动中，得到公众个人的道德感和道德意识的高度认同，获得了强大的道义支持。在全球气候变化议题刚刚取得显著地位之际，ENGOs因其价值观和利益与公众价值观和利益高度一致而拥有重大的道德优势，由此在不同层面、从不同渠道、运用不同手段试图塑造和影响美国的气候政策与立法，一度取得了重大进展。但随着全球气候变化谈判陷于停滞以及美国经济持续低迷，美国公众的注意力逐渐转向增加就业和收入增长，ENGOs的环境保护理念已难以吸引足够多的美国公众。同时，气候变化的严重后果在于它的长期影响，其近期影响并不显著。此外，不同于以往的地方性和全国性环境问题，气候变化是全球性环境问题，它源于世界各国的温室气体排放，同时其后果也将由各国共同分担。由此，美国公众在短期私人利益与长期公共利益之间的权衡难免出现偏颇。
化石能源密集型集团以经济利益关系为基础，追求其成员自身的特殊利益要求。但是，当涉及气候变化问题时，化石能源密集型集团的利益诉求不再是简单地直接与社会利益或公众利益相悖。气候变化的影响，不仅涉及环境、经济、政治、社会、习俗等不同维度，而且涉及能源企业、清洁技术公司、农民、科学家、经济学家、律师、政治家、公共健康团体、社会正义团体、媒体人士、社区组织等不同利益相关者。这些潜在的利益相关者不断联合、分化，派生出新的“潜在利益集团”。这意味着，化石能源密集型集团的利益诉求实际上已不再局限于少数碳排放密集型企业，而是在不同类型和不同规模的企业之间、不同职业和不同行业的人群之间重新组合，形成新的“利益共同体”，其利益诉求越来越与公众利益趋于一致。下面，笔者结合美国二氧化碳排放最多的两个终端部门——交通和制造业来说明。
当前，交通部门是美国二氧化碳排放总量最多的终端部门，因而成为美国削减温室气体排放中最关键的一环，而这最终需要通过引导和规范个人消费来实现。但改变汽车消费与美国主流生活方式所体现的价值观相悖，因为对汽车的依赖已深深植根于美国民族文化。自1908年福特T型车投产开始，汽车从有钱人的奢侈品变成了大众化商品。1956年，艾森豪威尔总统签署《国家州际与国防公路法案》（National Interstate and Defense Highways Act），由联邦政府资助兴建各州间的高速公路网络，从而为美国奠定了“车轮上的国家”的物质基础。密歇根大学在对美国汽车工业的研究中称，“汽车是美国个人主义的核心”。^[6] 也有人认为汽车是美国自由的最伟大的现代标志。上述研究与论述意味着，美国人已经将汽车消费与美国文化核心（个人主义）、价值观核心（自由）紧密联系在一起。从这个意义上讲，捍卫以汽车为代表的美国生活方式和消费方式远远超越了化石能源密集型集团的局部利益。
美国对气候政策关切的焦点，突出体现在重视气候政策对制造业的可能影响。^[7] 制造业既涉及高碳行业也涉及进口敏感行业，而且对于美国经济具有重要意义。^[8] 制造业中，碳排放排名前十位的行业包括钢铁、纸浆和造纸、基础化工、非金属矿物制品业、炼油、玻璃、陶土、纺织品、水泥和铝业，是名副其实的高碳产业。2006年，这十大行业的碳排放总量为8.13亿吨，占当年美国碳排放总量的13.8%。这些行业已经面临来自进口的激烈竞争，多数行业的进口占国内产量的比重在40%－70%之间，其中，基础钢铁产业的进口比重为42%、耐火材料和粘土产品的进口比重为57%。这些行业也是名副其实的贸易敏感型行业。这十大行业的从业人员数量不低，其直接和间接从业人员共计400万，约占美国就业总人数的3%。而且，从地域影响来讲，这10个行业的就业集中在煤炭州、石油州和工业州（表2）。其中，怀俄明州的就业比重最大，高达5.3%；得克萨斯州的就业总人数最多，高达42.59万。这些行业的就业特点说明，化石能源密集型集团的利益与地方公众利益乃至国家利益高度相关。
美国重点减排行业的案例说明，化石能源密集型集团的利益诉求在很大程度上与公众利益相一致。ENGOs与化石能源密集型集团之间的博弈，从道德与利益之间的博弈转化为公众利益内部不同类型利益之间的博弈。公众和决策者都需要在环境利益和经济利益之间抉择，这因而削弱了他们对环境保护的道义支持。ENGOs难以在利益集团的政治博弈中继续获得“道德红利”。 在美国，各种关注环境问题的ENGOs虽然数量众多、种类纷繁，但谈到美国的ENGOs，首推全美奥杜邦学会、美国自然资源保护委员会、塞拉俱乐部、世界资源研究所、绿色和平组织、大自然保护协会、美国环保协会、世界自然基金会。它们是美国境内成立最早、最活跃、影响最大的8个ENGOs，号称是美国环保领域内的“八国集团”（G8）。^[9]
 
在气候变化问题上，根据美国气候变化专家的评估，当前共有15个非营利组织对美国的气候变化运动发挥了重要作用（以下简称“C15”）。它们不仅努力在美国国内气候决策中施加影响，同时，也积极在国际气候谈判中发挥作用。前述的8个ENGOs中有7个是C15成员（表3），成为推动美国减缓气候变化运动的主力军，^[10] 它们的行动也代表了美国主流ENGOs如何全面参与美国的气候决策过程。
化石能源密集型集团在气候变化问题上与ENGOs立场截然相反，其成员非常复杂，不仅包括化石能源行业、能源密集型制造业、贸易敏感型行业及与之有重大联系的上下游行业，还包括从地理经济划分的地域利益集团，如产煤州、产油州等等。此外，实力雄厚、历史悠久的一些经济行业协会或产业集团也是化石能源密集型集团的中坚力量。例如，美国商会（U.S. Chamber of Commerce）和美国全国制造商协会（National Association of Manufacturers）一直在美国环境政策形成和实施过程中发挥重要作用，成为反对气候行动的强硬派和领袖。
利益集团在气候变化决策过程中发挥影响需要资金支持，这是美国利益集团开展工作的重要物质基础，是否有稳定的资金来源在很大程度上决定了利益集团能否持续开展活动并生存下去。在美国，ENGOs的资金来源包括：会员会费、个人捐助、基金会资助、政府项目经费、投资收益、其他各类社会捐赠等等。以美国几个最大的ENGOs为例（上表4），ENGOs的绝大部分资金由会员会费和个人捐赠构成，通常在60%至80%左右；基金会捐赠占ENGOs收入的比重大致在7%至20%；政府资助一般低于10%。当然，也有极少数例外情况，如世界资源研究所的会员会费和个人捐款则占到95%，而世界自然基金会的政府项目经费则占18%。ENGOs的资金来源表明，ENGOs通常拥有相当大的独立性，不易受特定特殊集团的控制。
总体来看，ENGOs的财力远远弱于化石能源密集型集团。表5所选取的ENGOs是美国国内规模最大、影响最深的ENGOs，其中的化石能源密集型企业也是美国国内实力最强的企业，两者的年度收入根本不在同一个等级。以1951年成立的大自然保护协会为例，它是世界上资金规模最大的ENGOs，但与化石能源密集型企业相比，财力仍相形见绌。
ENGOs与化石能源密集型集团均作为压力集团直接参与国家决策过程，可通过各种手段在美国政治生活中寻求自己的代言人，在联邦、州、地方各个层面广泛开展游说活动。显然，在这一过程中，ENGOs的财力难以与财力雄厚的企业相抗衡，因此ENGOs的局限性也就非常明显。例如2009年，在美国独特的政治、经济现实下，全球变暖一度成为国会的首要关注。ENGOs也坚信2009年是在全国范围内解决全球变暖的独特机会，倾注了大量资金努力开展游说。2009年气候立法高峰期间，支持环保的ENGOs花费了2240万美元用于联邦游说，这是2000至2008年间的ENGOs年均游说费用的2倍，创下了有史以来的最高纪录（下图1）。与此相对，石油和天然气行业的反环保团体的游说开支高达1.75亿美元，仅埃克森美孚公司的游说开支就高达2740万美元，比ENGOs的游说开支总和还要多。^[11] 这样的巨额游说费用对财力雄厚的化石能源企业而言并不大，因此非常明显的是，产业界在游说中拥有资源优势。上述数据说明，在美国政治制度下，ENGOs与化石能源密集型集团虽然在现有制度安排中获得了相同的机会，但它们参与政策过程的活动范围并不相同，它们所获得的相应收益自然也不同。
综上所述，资源的占有决定了ENGOs和化石能源密集型集团的政策倡导能力和影响。由于社会中的不同利益集团发育并不平衡，其结果是强势集团主导政治，强势集团使制度建设路径朝着符合自身利益最大化的方向发展。ENGOs的经费持续增长，但财力始终不能与化石能源密集型集团相抗衡，处于弱势。与此相对，由于占有较多资源，化石能源密集型集团成为强势集团，在政治过程中的力量博弈中处于优势地位，从而更容易影响政府的决策。 利益集团为实现目标利益，会通过各种途径和方法对政府施压以影响公共政策，其常用方法有：游说、影响选举、法律诉讼、塑造舆论等，此外，还可能出现游行示威等极端方式。上述途径和方法发挥效用的前提在于，政府决策需要科学支撑。如有学者所指出的，说服国会的最有效途径就是提供“直接证据”。^[12] 因此，ENGOs和化石能源密集型集团都试图通过大量的社会调查和科学研究，以“科学知识”的形式向政府提供系统、具有操作性的专业分析和评估。但必须承认的是，ENGOs在提供科学证据方面的能力存在着天然不足，而这也是其无法对国会和行政部门的决策产生决定性影响的重要原因之一。
历史上，ENGOs曾对环境政策过程产生了重要影响，这与ENGOs充分利用其信息和技术优势为政府决策活动提供更为科学的方案和政策分析是分不开的。特别因为20世纪六七十年代是美国环境立法最为集中的时期，这些法律的建立导致了环保运动的重大转变。此后，法律诉讼成为ENGOs推动政府加强立法、监督政府和企业执法的有力手段。
但气候变化不像其他环境问题那样有清晰的因果关系，气候变化科学及其应对方法是一个极为复杂的体系，很多认识仍然不完整。^[13] 事实是，气候变化在科学领域尚存在争论，这是制约ENGOs功能发挥的根本原因之一。主流科学家们把造成气候变化的责任几乎全部推给了温室气体排放，但持怀疑态度的科学家们则在其成因上各有说辞。^[14] 当气候变化问题在科学上仍然存在不确定性的情况下，气候怀疑论者或者保守派就能为其质疑、反对甚至诋毁气候变化议题给出合理的理由。
由于气候变化问题的特性，公众大多对全球变暖没有直接接触，只能依靠大众媒体作为了解气候变化信息和知识的主要来源。在美国，媒体关于气候变化的文章或报道主要涉及四个方面：有效科学、模糊科学、不确定科学、争议科学。^[15] 这表明，大众媒体广泛关注各种不同的甚至相互冲突的观点。平等对待辩论、争议或气候变化的不确定性，虽然有利于促进科学研究，但观点各异的新闻报道只能加深人们对气候变化的人为原因缺乏国际科学共识的印象，不利于教育公众从事减缓气候变化活动。更严重的问题是，媒体看似平等对待主流气候科学和气候怀疑论者。但问题在于，严谨的科学研究在其出版前均需要经过同行评审，而很多气候怀疑论者的观点并没有得到同行评议意见。此外，由于气候变化科学本身并不容易被理解，因此记者们经常引用同行的观点，而访谈科学家或使用科技期刊文献反倒位居其次。^[16] 这样，媒体对气候怀疑论的不恰当关注以及媒体对气候科学的误解就容易混淆视听，使公众陷入困惑。
作为ENGOs的对立面，化石能源密集型集团积极开展各种反环保活动。化石能源密集型集团并非直接宣传反环保主张，而是给自己的利益诉求包上科学外衣，采取更为隐秘的方式，迷惑、混淆公众和决策者的认知。化石能源密集型集团通过资助现有的保守智库或直接成立环境机构，雇用大量科研工作者和技术人员，发布有利于自身的研究报告或环境信息。比如，环境信息协会（Information Council on the Environment, ICE）貌似环保支持者，但实际上是由商业团体组成。正像多年前香烟制造商质疑“吸烟有害健康”研究一样，ICE也抓住特定事实反复宣传诋毁气候变暖，其著名的宣传语是“如果地球正在变暖，为什么明尼阿波利斯（或肯塔基）反而越来越冷了？”。^[17] 化石能源密集型集团充分利用气候科学的不确定性，将环境利益与经济利益之间的对抗包装、掩饰为不同环境利益之间的观点差别，并利用自己雄厚的经济实力通过全球新闻媒体扩展自己的政治影响力。比如，竞争企业研究所（Competitive Enterprise Institute, CEI）和企业研究所（American Enterprise Institute, AEI）大肆质疑、攻击气候变化科学，突出减排所造成的成本，从而为反对政府限制排放制造舆论。^[18]
化石能源密集型集团用来混淆视听、误导公众的典型案例是其发起成立的全球气候联盟（Global Climate Coalition, GCC）。GCC乍听上去是环保支持者，但它事实上是紧随政府间气候变化专门委员会（IPCC）成立而创立的，由强大的汽车、石油和其他工业企业组成。GCC属于坚决抵制“限制化石燃料使用”的强硬派，对立于IPCC所代表的“限制化石燃料使用”的正统派。^[19] GCC的总部最初设在华盛顿的美国全国制造商协会办事处，主要工作是协调各类游说、公关活动和各企业策略。^[20] GCC对自己阻止美国立法的政治能力充满信心，它利用气候科学中的不确定性质疑、诋毁气候变化科学、大肆宣传减排成本给美国带来的巨额成本和大量失业，从而挑起美国民众对减排的担忧。GCC通过发布研究报告、参与国际气候谈判会议和国内立法听证，游说美国政府拒绝强制性的减排，在美国2001年决定退出《京都议定书》中发挥了重要作用。^[21]
判断和甄别有悖事实的言论要求公众必须具有一定的教育背景和知识储备，否则将愈来愈困惑。调查表明，教育程度与人们是否接受全球变暖的事实并承担责任密切相关。教育程度较低（高中或高中以下）的美国人更倾向于认为：全球变暖不是一个大问题；气候变化是上帝的责任；不应牺牲经济增长或缴纳税款来阻止全球变暖；不太愿意相信是自己的行为导致全球变暖。与此相对，教育程度较高（具有本科和研究生学位）的美国人更倾向于认为：人类可以为阻止全球变暖尽力；越早行动成本越低；应该对污染排放征税。^[22]
与气候变化科学不确定性密切相关的是气候变化科学的复杂性，即减缓气候变化存在多种路径选择，由此产生的“技术复杂性”导致了ENGOs的内部矛盾。尽管ENGOs在对抗全球变暖的斗争中团结一致，但它们在具体的技术选择，即哪些技术最能创造低碳甚至无碳经济的问题上存在分歧。例如，激进的ENGOs如地球之友和塞拉俱乐部反对温和的ENGOs如自然资源保护委员会、全国奥杜邦学会和世界自然基金会，这种内部分歧对国会气候变化政策辩论产生了负面效果，成为制约ENGOs发挥作用的障碍之一。以碳捕获和埋存技术（CCS）为例，许多ENGOs支持CCS技术，像美国自然资源保护委员会和美国环保协会已经游说国会支持CCS；其他ENGOs，如塞拉俱乐部和世界自然基金会的态度则更为谨慎，更倾向于能源效率、风能或太阳能等更可靠的技术；而绿色和平组织则明确反对CCS，其最大原因是担心CCS又使污染性的煤炭产业得以繁荣。同时，CCS技术未经证实，且会与其他技术方案争夺资源。^[23] ENGOs集团内部不能用一个声音说话，导致不同ENGOs的影响力相互抵消，使ENGOs作为一个整体对公共政策的影响力大为削弱。
综上所述，气候变化科学的不确定性和减缓气候变化方案的复杂性，给利益集团之间的博弈提供了弹性空间，结果是ENGOs对政策分析和解决方案的影响力大为下降，仅靠“谨慎原则”难以充分说服以化石能源密集型集团为代表的反对派和决策者。^[24] 结果，环保主义者和保守派之间、气候变化支持者和气候变化怀疑论者之间、单边主义与多边主义之间的辩论始终贯穿于美国气候变化决策过程。 自“地球日”建立的40多年来，美国ENGOs不断得到重视，获得越来越多的国内外资金支持，拥有更多经验丰富的专业人员，在美国环境保护中发挥着重要作用。在全球气候变化议题刚取得显著地位之际，ENGOs的游说占据重大的道德优势，这很大程度上掩盖了其经费不足和科学性不足的缺陷，一度取得了重大进展。尽管ENGOs的努力仍然促成了美国气候行动的一些进展，比如促使加州选民们否决了“23号提案”^[25]，但却始终没有促成联邦层面的气候立法。这说明，ENGOs的影响力事实上陷入了某种困境。
本文的研究表明，以下三个原因综合导致了EGNOs的影响力困境：第一，随着全球气候变化谈判和美国化石能源密集型集团的策略调整，ENGOs与化石能源密集型集团之间的博弈，正从道德与利益之间的博弈转向公共利益内部不同类型利益之间的博弈，这使ENGOs的传统道德优势逐渐遭到侵蚀和削弱。第二，在利益集团博弈过程中，化石能源密集型集团作为强势集团，仍然保持着其在国会山的主导影响力，ENGOs的经费不足问题因其道德优势的持续削弱而日益凸显。第三，气候变化科学的不确定性和复杂性给利益集团之间的博弈提供了弹性空间，进一步削弱了ENGOs的政策影响力。当然，还有其他因素在一定程度上也限制了ENGOs作用的发挥。比如，依赖私营部门和政府部门资助的ENGOs在促进公共利益和民主决策方面存在局限性。当前，美国的气候行动仍在缓慢而艰难地前进，ENGOs的努力何时能够促成美国的气候立法仍不得而知。但可以确定的是，ENGOs坚持不懈地在多层面、多途径、运用多种策略和手段影响环境政策的努力，必然会对未来的美国气候变化政策产生重要影响。

文献来源：《国际展望》