中印能源政策重点各有侧重，即印度仍然以保障能源供应为第一要义，而中国日益需要考虑环境资源的约束，近年来政策重心明显转向节能和提高能效。能源市场化改革是两国面临的共同课题，但是中国注重市场与行政手段的综合运用，而印度更致力于建立理想的自下而上的市场调控模式。就能源决策管理体制而言，中印两国努力建设高级别的集中能源管理体制，但是印度的步伐相对较慢、难度也更大。中印两国可以在缓和能源资源竞争、开发能源技术、交流市场管理和制度建设经验以及推进多边能源机制建设等方面进行合作。

“中印比较热”由来已久，这是由于中印两国在地理位置、人口、发展水平以及历史文化等方面具有很多的相近和可比性，特别是20世纪90年代以来两国的经济崛起使得对两国的比较研究更为盛行，而中印两国能源消费增长深刻地影响了国际能源市场的格局，使两国能源问题成为关注焦点之一。迄今关于中印能源的比较研究集中于探讨二者的共性和竞争，尤其是石油供应一侧两国石油进口需求上升和海外投资增加引发的冲突和协调问题。[1]本文尝试运用更为综合的能源政策分析框架，考察两国在相关领域的共性中存在的个性及其对加强两国合作的意义。
一、能源政策国际比较分析框架
公共政策是指政府机构或人员为处理一项问题所采取的有目的的行动方案。[2][2]20世纪70年代石油危机催生了各国政府将能源体系作为一个整体制定能源政策的实践。能源政策背后的目的是复杂多元和不断变动的，在危机过后的最初阶段，供应稳定与安全（尤其是弱势群体的供应保障）、石油替代几乎是能源政策的全部。80年代以来，环境议题的影响上升，尤其是近年来应对气候变化的呼声高涨，使得所有化石燃料的利用均面临压力。不过，无论是供应保障还是降低化石燃料利用的环境影响均有赖于高效的能源市场，因而能源政策实际上是一个不断权衡安全、效率与环境三大目标，在变革与守旧之间抉择的过程。[3][3]能源政策的实施措施包括供应管理、需求管理和市场机制建设等。此外，能源政策还与其他领域的公共政策具有密切的互动关系，比如出于外交目的而牺牲能源贸易的利益，为维护金融体系的稳定而压低能源价格等，本文研究难以覆盖。
理解一国的能源政策，主客观两方面的分析缺一不可：一是经济和技术层面，包括该国的能源生产和消费结构与来源、发展水平、产业结构、国际地位等，是影响一国能源政策目标排序的基础性因素；另一则是政治和制度层面，指该国能源相关的决策体制、权力结构和进程，除影响一国能源政策目标的界定外，更是影响一国能源政策实施效果的重要因素。这与决策者的认知因素密切相关，比如环境、能源独立的价值，在很大程度上依赖于人们的主观判断而难以量化，欧洲人愿意为环境而支付更高的能源价格，美国人则更乐意享受当下的物质财富。但是深层次而言，不同派别的利益集团是影响一国能源决策过程的最主要因素，并继而影响该国能源政策的主导价值和目标排序。随着环境议题的上升，能源政策越来越具有环境政策的“管制性”特征，其变革在相当程度上是传统与新兴能源产业之间的“零和博弈”，因而涉及复杂和深刻的利益冲突。[4][4]也正因为如此，高效协调的能源决策结构对于一国能源政策的有效性与否至关重要。综上，一国能源结构和走势与其相关的决策机制和进程，是影响其能源政策的两大因素，比如，理解欧美各国能源政策，一是看其能源资源禀赋、生产消费结构演变，另一则是能源领域的党派之争、府院之争、利益集团之争。我们对中印以及其他新兴国家能源政策的分析与比较同样也应该抓住这两大重点。下文将首先分析中印能源政策的不同侧重点、不同路径，然后探讨影响两国能源政策实施效果的能源决策管理体制的异同。
二、供应保障与环境保护在中印能源战略中的不同权重
中印能源资源禀赋和消费结构大同小异，但是更主要是由于两国发展水平、产业结构和规模以及面临的国际环境的差异，环境因素对于中国能源政策的影响大幅上升，相对而言印度仍然以保障能源供应为第一要义。
（一）从能源资源禀赋和供求结构看
与世界平均水平相比，中印能源消费结构均呈现出煤炭比重较高、油气比重较低的特征，而且这一格局可能一直持续下去。2008年，世界范围内一次能源消费构成中油气、煤炭及其他能源的占比大约为6∶3∶1，而中国与印度的相应比例分别为2∶7∶1与4∶5∶1。[5][5]这与两国的能源资源禀赋是相一致的，它们均具有相对丰富的煤炭资源储藏，而缺乏石油和天然气资源。2008年，中印煤炭探明储量分别为1145亿吨和586亿吨，分别占世界的13.9%和7.1%，而石油探明储量分别为21亿吨和8亿吨，仅占世界总量的1.2%和0.5%。[6][6]不过，即便如此，中印两国目前均已成为煤炭净进口国。而且，中印两国的能源资源分布与能源消费地均存在一定距离，因而能源运输均是制约两国能源供应的一个瓶颈。
但是，中印能源进口安全形势最严峻的仍然是油气资源。根据当前技术水平，交通系统基本都是依赖石油，因而近年来随着中印的崛起，两国对石油的需求均迅速上升，带来石油进口依赖的迅速提升（中国50%，印度75%）和进口安全问题的凸显，而且这种进口依赖有望进一步提高。[7][7]从进口来源看，两国均严重依赖政局动荡的中东地区，受地缘政治的影响较大。中国自中东进口石油必经印度洋和马六甲海峡，这进一步增加了风险系数。印度虽与中东相距较近，且历史渊源深厚，但是石油市场的全球性同样使其难以免忧。阿富汗局势的动荡，与其临国巴基斯坦、孟加拉国关系不睦等因素亦使得印度难以通过管道从中亚、西亚及东南亚等地区获得稳定的石油和天然气供应。
不过，由于印度一次能源消费中油气所占比重以及油气资源的进口依存度均比中国高得多，又加上印度与中国在国际市场竞争中处于相对劣势，因而，印度政府具有更强烈的意愿开展石油外交。比如，印度石油天然气部与外交部联合建立了石油外交常设顾问委员会，计划推进在海外石油和天然气上游行业的投资来提高能源安全。[8][8]此外，印度还注重多边石油安全机制的建立。在印度倡议下，首次“亚洲主要石油供应国与消费国部长级圆桌会议”及“中亚和北亚石油生产国同亚洲主要石油消费国第一次圆桌会议”于2005年先后在新德里举行，探讨建立亚洲共同石油安全机制的路径。
（二）从发展水平和产业结构来看
中印虽是最具可比性的两个发展中国家，但是在发展阶段和经济结构上仍然具有明显的差异。中国的改革开放始于20世纪70年代末，而印度则要落后十多年。两国均呈现高速发展的态势，但是中国的发展更快、国力相对更强。两国均是人口大国，均存在能源供应瓶颈，但是中国的状况要好得多。以电力为例，中国电力供需形势总体平衡有余，[9][9]而印度电力严重短缺，大大制约了其经济与社会发展。2006年，印度发电装机容量为1.44亿千瓦，发电量7030亿千瓦时，却仍有约40%的印度居民无电可用，[10][10]在大城市中，断电现象经常发生。因此，增加供应能力仍是印度能源政策的重中之重。印度政府计划委员会组织20位来自各部委、行业协会以及能源研究领域的专家组成的专家委员会历时两年，于2006年8月正式提交给政府的《一体化能源政策》建议报告，于2008年底获得通过。[11]该报告开篇便指出，印度“在提供充分的价格适中和质量满意的能源供应方面面临十分艰巨的挑战”。[12]
更重要的是，两国发展虽均依赖于丰富的劳动力资源，但产业政策重点呈现明显的差异：中国主要是加入东亚地区“雁阵模式”，承接日本、东南亚等国转移出的加工业，发展为“世界工厂”；而印度则抓住了全球信息产业革命、服务外包业兴盛的机遇，成长为全世界的“办公室”。2008年中印两国三大产业的比例分别为11∶49∶40与18∶29∶52。[13]因此，中国经济增长所需要的能耗更高，带来的污染更重。2008年中国GDP总额大约为4.3万亿美元，是印度的3.5倍多，[14][14]而同年中国的一次能源消费总量接近印度的5倍（见表1），中国的单位GDP能耗比印度高出约30%。在中国科学院所做的一项调查中，中国的资源利用效率在世界59个国家中排在第54位。[15][15]中国在节能方面所做的努力尚处于非常初级的阶段。尤其是，随着气候议题的上升，二氧化碳排放值成为更为敏感的环境指标。2006年，中国首次超过美国成为世界第一大排放国，中国的排放总量和人均排放均约是印度的4倍，〖ZW(〗UNSTATS, “List of countries by CO2 emissions in 2006,” August 2009. http://unstats.un.org〖ZW)〗因而中国在气候议题上面临的国际压力要远远高于印度。因此不难理解，除了供应安全之外，环境成为影响中国能源政策日益重要的因素。中国政府希望通过节能减排和调整产业结构来保持经济的协调发展。2004年6月30日，中国国务院常务会议通过的《能源中长期发展规划纲要（2004-2020年）》（草案）第一次正式提出，坚持把节约能源放在首位，实行全面、严格的节约能源制度和措施，要显著提高能源利用效率。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（2007-2012）》明确提出单位国内生产总值能源消耗降低20%，这无疑是中国近年来能源政策最为核心的指标。很明显，节能成为中国能源政策的优先选择。[16][16]从技术层面而言，节能也是比追求新能源革新更为便利、可行的目标。印度煤炭灰分大，开采和利用技术较为落后，也带来严重的环境问题，但是就其规模和国际影响而言仍然比中国轻得多。印度“十一五”规划（2007-2012）亦提出，要加强能效管理，将一次能源需求降低5%，其在整个能源政策组合中的意义和力度显然比中国逊色得多。
三、能源市场化改革：中印应对共同挑战的不同路径
印度虽以民主国家的身份出现在国际舞台上，但在独立后一直奉行带有社会主义色彩的混合经济模式，具有很强的计划经济特征。冷战结束后印度开始实行经济改革。中印两国经济体制中均存在诸多不合理的行政管制，如何改革计划经济时期遗留下来的能源市场管制体制，建立有序、竞争高效的能源市场，是中印两国能源政策面临的共同挑战。而且，能源行业由于牵涉的利益面广，均是中印两国市场化改革最为复杂的领域。中印两国虽然坚定不移地推行能源市场化改革，但是在具体实施上仍然具有明显的差别。
（一）市场与行政手段的总体关系
中印两国均致力于推进能源市场化改革，但是对市场在其中应该和能够发挥的作用具有不同的认识，并因此带来政策手段的差异。相比而言，中国在改革过程中更多地依赖于一种市场与管制手段并用的混合体制；印度政府则更为崇尚纯粹的市场调节，而且受其政治体制约束，印度政府在能源行业引入强制性的行政管制相对困难。印度《一体化能源政策》指出，没有准入壁垒的竞争性市场是实现能源品种及其利用技术最优化选择的最有效方法，而不同能源品种之间的相对价格是促进能源结构最优化的核心，即应该让所有能源品种在同一个可比价格体系下充分竞争，包括将不同能源涉及的环境和安全成本内化，让市场自主决定能源结构及其利用技术的选择，而不是政府主观确定扶持某一种能源而排斥另外一种。报告也预测印度未来能源结构的可能走向，但是并没有规定详细的能源结构发展目标；或者说，印度即便提出若干发展目标，亦并不具有配套的强制实施措施。相比较而言，中国的能源政策文件具有更多的约束性的量化目标。比如“十一五”规划提出的单位国内生产总值能源消耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%均是所谓“约束性指标”，即属于中央政府明确要求地方政府和中央政府有关部门切实履行的工作责任和要求，甚至比一般法律具有更强的实施力保障。以此规划为基础，国家发改委又进一步制订《能源发展“十一五”规划》，提出了更为详细的能源发展目标，包括能源结构的调整指标。郑永年认为，国有与非国有部门、政府与市场平衡发挥作用的混合经济模式是中国模式的要义之一，[17][17]而中国的能源市场体制是该一般经济体制的重要组成部分。
可见，中国的能源政策更多地具有“自上而下”的特征，而印度更多地依赖市场自发调节。就其实施效果，从历史来看，由于两国从历史上继承的均是一种计划经济体制，市场失灵在很大程度上仍然存在，能源价格管制也较为普遍，完全依赖于市场手段的政策不一定奏效，适当的政府管制可能会取得更为明显和直接的效果。比如在促进能效提高方面，印度主要依靠市场激励引导企业的节能行为，而中国为提高能效首先建立了从中央、省市，一直到地方的各级管理体系，然后一方面推行强制性的能效标准、法规和法律，包括对不达标的企业实行关停并转等行政措施，同时运用市场的力量——如放宽价格管制、税收优惠、合同能源管理等措施——来吸引投资和技术，效果明显好于印度。研究表明，在2005年之前的20年中，两国在各自工业节能方面的投入都超过100亿美元，但统计数据显示中国工业领域的能耗强度已经从1980年的每千美元3.05吨油当量下降到了2002年的每千美元0.50吨油当量，但在同一时期，印度的能耗强度几乎没变，还保持在每千美元0.8吨左右油当量。[18][18]事实证明，印度能效的提高效果是有限的。全面节能的一个主要挑战是改革能源价格控制及其相关体系。但这种机构改革在印度遇到很大的政治阻碍，只能逐渐推进。[19][19]
（二）不同能源部门的改革进程比较
能源的市场化改革不外乎三个基本环节，一是市场准入的公平开放，二是市场经营条件的有序放开，三是市场的监督和管理。市场准入方面，无论是煤炭还是石油、天然气，中印两国传统均具有国有企业垄断的结构。某种程度上说，这是国家保持对战略性行业控制的举措，但是的确严重阻碍了市场效率的提高，并且国有企业在进行海外投资时，常常引发东道国政府的猜忌，遭遇不必要的政治障碍。中印两国均致力于在能源行业引入市场竞争，但是进展不一。煤炭行业，中国的市场准入远远比印度更为开放，事实上，为缓和恶性竞争和提高安全保障，中国的煤炭业目前正在经历一个由分散重新走向整合的过程。印度的煤炭业开放度则要低得多。印度政府所有的印度煤炭公司作为世界第一大煤炭公司，控制了印度90%的煤矿，冗员、低效使得其生产成本比其他国家高出50%。[20][20]除《1973年煤矿国有化法》的法律障碍外，印度的煤炭储藏集中于中东部少数几个邦，是其市场准入改革较为复杂的深层次原因。但是，在石油天然气行业，印度的市场开放度较中国高。印度自1999 年以来就实行了鼓励私人及外国投资石油勘探开发的政策，先后进行了四轮招标，信实公司（Reliance）等私有企业已经茁壮成长，这对印度能源领域下一步的市场化改革和印度能源企业的海外扩张创造了比较良好的氛围。2005年，印度石油业上、中、下游三个环节私人资本的参与度分别为14%、26% 和14%，私人资本生产的天然气市场份额亦达23%，而中国的石油天然气行业仍由国有石油公司垄断，中石油、中石化和中海油三家的石油和天然气产出分别占全国总产量的88%和94%。[21][21]不过，由于印度油气资源贫乏，灵活的体制并未对降低印度石油进口起到太大的作用。
市场监督和管理方面，中印两国也都存在一些不足，比如能源数据的统计和能源市场透明度的建设。印度的电力部门效率低下，除发电环节面临煤炭和天然气的原料短缺外，在电力传输和分销环节的管理不善也是一个十分重要的原因。按照购买力平价，印度的电价属于世界上最高的行列，但是，印度全国由于技术和商业原因（如电力传输中的损失、计量不准、偷电漏电、账单错误等）造成的电力总损失甚至超过40%。[22][22]这一情形使得各邦电力管理局入不敷出，不仅在增加新的产能方面无能为力，亦吓退了很多社会投资。
市场经营方面，能源价格的放开和补贴的取消是关键。正如许多发展中国家一样，中印两国试图通过控制能源价格保护低收入人群和预防通胀，但是结果却使社会的富裕群体受益，带来能源资源的浪费。2008年下半年全球金融危机的爆发带来油价的下跌，为中印两国油价改革提供了契机。2009年1月1日起中国开征人们期待已久的燃油附加税，成品油价格基本与国际接轨。印度曾经于2002年取消油价控制，但是后来由于国际油价的一路走高而被迫重新恢复管制。成品油价格控制使炼油商遭受损失，印度改革油价的压力依然很大。随着印度新一届议会的产生，改革派的力量上升，印度取消汽柴油（居民用煤油除外）价格控制和油价补贴的方案有望于2010年7月获得通过。[23][23]
（三）中印能源决策管理体制比较
能源战略与政策的实施越来越需要一个强有力的政府决策管理体制，因为能源政策目标的实现往往需要政府巨额的投资、协调复杂的利益冲突和处理广泛的社会影响，尤其是随着环境议题的上升和能源市场的“金融化”，能源政策的管制性特征日益突出。中印近年来均在尝试一系列能源决策管理体制的改革，但是仍然面临被利益集团俘获、决策机制分散的弱点，不过印度面临的相关问题可能更为棘手。
中印能源决策管理体制的比较涉及两个层次：一是一般政治体制，二是能源相关的决策管理体制。中印两国政治体制存在很大的区别，印度是联邦制和弱政府，而中国是单一制和强政府。就能源政策的实施而言，中国政府的工作效率明显高于印度，比如在能源基础设施的建设规模和速度上中国的表现较印度更为突出。
就能源相关的政府决策管理体制而言，中印两国均经历了一个从集中走向分散、如今又走向集中的过程。分散走向集中也是当前各国能源管理体制变革的大趋势。[24][24]新中国成立以来的半个世纪，中国曾多次设立综合性的能源管理部门，但终因与国家计委职能交叉，或者与煤炭、石油等国有能源公司级别相同难以实施管理，利益冲突难以均衡等而经历了“三立三废”，即1950～1955年的燃料工业部、1980～1982年的能源委员会以及1988～1993年的能源部。2005年5月，国务院成立以温家宝总理任组长的国家能源领导小组，作为临时性的国家能源工作的议事协调机构。2008年国务院实施大部门制机构改革，决定在发改委下面组建国家能源局。但是能源局仅仅是一个副部级的机构，要协调部级工作面临权力和资源的约束，比如能源定价权由发改委掌握，而市场准入管理分散在各个部门。2010年1月，国家能源委员会成立，进一步完善了原有的国家能源领导小组，比如协调各部委委员由原来的13个部门扩大到21个，尤其是增加了人民银行、税务总局、银监会等金融税务部门的参与。不过，国家能源委员会仍然只是一个部门间的议事协调机构，定价权、市场准入审批等核心职能仍然由各部委掌握，其效果如何尚待检验。相比较而言，印度能源相关的管理体制更为分散。印度曾于1992年建立统一的能源部，但是后来分解为煤炭部、石油部、天然气部、新能源与可再生能源部、电力部等，如果再算上环境和森林部、水资源部、矿产部这三个同能源“沾边”的机构，印度与能源有关的部门占据了部级机构总数的近1/6，这样的机构设置突出表明了印度政府对能源问题的重视。[25][25]但是，印度计划委员会编制的五年计划中所包含的能源政策是各部门利益和主张的妥协产物，并且由这些部门分别实施，由此带来政策不协调和效率低下。印度政府于2008年底通过的《一体化能源政策》，以及计划建立统一负责政策实施情况的监督委员会，便是为了克服这一弊端，但是迄今进展缓慢。
综上，如果说能源决策管理体制可以分为低级别的分散管理、低级别的集中管理、高级别的分散管理以及高级别的集中管理四种模式，[26][26]那么中国已经由低级别的集中管理模式向高级别的集中管理模式迈出了实质性的一步，印度则仍然基本处于高级别的分散管理模式。
四、综合评价及中印能源合作思路探索
综合以上分析，就能源政策的三大目标而言，供应保障与环境保护是一对矛盾，在中印能源政策中分别占有不同的权重，即印度面临更为严峻的能源供应压力，环境资源约束对于中国能源政策的影响相对更为突出。因此，虽然两国均兼顾供应侧和需求侧管理，但是近年来中国的能源政策重心明显转向节能和能效提高。两国均具有计划经济的传统，且都为发展中国家，能源市场化改革和提高能源市场效率是两国面临的共同课题，但是在改革的进程中，中国更注重市场与行政手段的综合运用，而印度更致力于建立理想的自下而上的市场调控模式。就能源决策管理体制而言，中印两国均顺应国际趋势，努力整合原有各自为政的诸多能源管理部门，成立高级别的能源集中管理体制，但是印度的步伐相对较慢，难度也更大。
本文研究的最终目的在于探索中印两国在能源领域合作的可能性。随着国际格局的重组，新兴大国之间的相互合作悄然成为国际关系中的一个热点话题。2009年12月，全球哥本哈根气候大会中巴西、印度、南非、中国组成的“基础四国”协调一致，成功地顶住了发达国家的压力，维护了发展中国家的利益，同时大大激励了新兴国家之间的合作意愿，新兴大国合作的机制化如火如荼地展开。中印是最为关键的两个新兴大国，如何超越气候议题上对外统一战线的范畴，夯实相互间的合作根基十分关键，能源则是其中一个十分基础性的领域。根据本文分析，中印间的能源合作可遵照如下思路推进。
第一，防止国际能源市场供应一侧相互间的冲突升级。如上所述，在化石燃料领域，无论是石油、天然气还是煤炭，中印均已成为净进口国，并且进口来源地相似，相互间的竞争不可避免。因此，缓和两国间的资源冲突是相互合作的前提。可利用中印两国能源领域国有企业主导的便利，自上而下加强中印在国际市场共同投资和开发能源资源方面的合作。应该说，中印两国政府均已深刻地认识到这一点，并且已经展开了一些实质性的合作。2005年4月温家宝总理访印时两国政府发表《联合声明》，提出要推动能源合作，而重点就是鼓励两国有关部门和企业在第三国合作勘探和开采油气资源。迄今，中印两国国有石油天然气公司已经联手在叙利亚、伊朗、哥伦比亚等国成功进行了能源开发合作。[27][27]
第二，推动中印两国广泛的能源技术合作。一是新能源技术合作。中印两国在太阳能、风能、水力等新能源领域发展势头迅猛，可以在不依赖西方跨国公司的情况下开展广泛的合作。中印之间的民用核能合作也具有广阔的前景。二是清洁煤炭技术合作。就当前技术而言，在未来相当长一段时期内中印两国的能源消费结构中，新能源均只是补充，而煤炭则继续占据主导地位。中国在清洁煤炭生产方面领先于印度，可以形成一个技术转让的“雁阵模式”。三是节能技术合作。比如智能电网技术，西方国家建设智能电网的重心放在配电，而中印两国均面临电力生产和消费地之间远距离输电的瓶颈，国际上正在形成三极态势，即美加、欧洲和中印三种发展类型，[28][28]可见中印之间具有广阔的合作空间。如果说供应一侧的合作重心在于减缓竞争，需求一侧的合作则更多具有双赢的意义，因而具有更为广泛的拓展空间。
第三，市场管理和制度建设合作。中印两国之间可以进行能源市场管理和决策体制改革经验的相互交流和借鉴，相对于上述合作而言，这更具有“软合作”的性质，往往受到忽视。中印之间可以就相关议题举办专门的研讨会。
第四，共同促进多边机制合作和全球能源安全。能源安全是全球性公共产品，中印两国的能源安全离不开更大范围内的能源合作；从另一方面说，全球和亚洲区域能源安全亦离不开中印两国的合作。区域层面，中印可在上合组织、东盟“10 6”以及若干三边机制（如中俄印）等综合性框架内加强能源合作，亦可开展专门的能源合作。印度十分注重多边石油安全机制的建立，多次发起亚洲范围内石油生产国和消费国的对话。全球层面，最主要的是与国际能源署（IEA）的合作，中印两国均可以非成员方的身份学习和参与IEA的某些核心机制，其中最主要的便是逐步建立90天以上净进口量的战略石油储备。IEA是发达能源消费大国之间的组织，其积累的能源市场数据统计、能源政策和制度建设经验亦值得中印两国借鉴。
最后，两国决策者之间建立密切联系，深化两国在能源合作领域的政治互信，是推动中印两国在国际能源市场开展有效合作的关键所在。

文献来源：《南亚研究》