日本对缅甸政策调整的背景主要表现为以下三个方面：
　　（一） 缅甸的“军转民”进程是日本对缅政策调整的前提
　　日本自2003年以来，跟随美国参加了对缅甸的经济制裁，直到去年年底才开始改变态度，日本改变对缅政策的原因是缅甸国内发生了由“军管”向“民管”的变化，该过程经历了以下三个阶段，即：“军管”、“民管”和“民主”。
　　“军管”的经过。缅甸的“军管”始于1988年，当时，缅甸军队在国家经历了数月的动荡之后接管了政权，同时废除了原有的宪法，宣布实行多党民主制，实际上是军人一统天下。1990年5月，缅甸重新举行全国大选，昂山素季[①]领导的“民盟”（全国民主联盟）获胜，但军政府坚持先制定宪法，然后交出权力，双方出现分歧，因此，“民盟”并未即时上台执政。1993年1月，军政府召开制宪国民大会，启动制宪进程，但军方与“民盟”之间的矛盾并没有因此消除。最后，随着“民盟”退出政权，国民大会被迫休会，“民盟”与“军管”当局之间的矛盾也逐步激化。2003年5月30日，昂山素季在国内开展政治活动时，两派群众发生流血冲突，“军管”当局为维护政局稳定，拘禁了昂山素季及“民盟”其他领导人，关闭了“民盟”总部及其他分部。
　　“民管”的进程。但是，缅甸“军管”当局并没有停止把军政府向“民管”过渡的进程。2003年8月，军政府宣布了旨在实现民族和解、推进民主进程的七点民主路线图计划，其中，包括恢复举行制宪国民大会、就新宪法草案举行全民公决、举行多党制大选、向民选政府移交国家权力等内容。2004年，中断八年的制宪国民大会复会；2007年9月，制宪国民大会完成使命；2008年5月，缅甸新宪法在全民公决中获得通过。根据新宪法，缅甸国名定为“缅甸联邦共和国”，首都为内比都，缅甸实行总统制，由议会选举产生，议会分民族院（相当于上议院）和人民院（相当于下议院）。总统为国家元首和政府首脑，同时还是包括三军总司令在内的国家国防和安全委员会的主席。三军总司令为各种武装力量的最高统帅，军队将继续在国家民族政治方面发挥作用，军队在各级议会中拥有25％非经选举产生的议会代表席位。尽管军队没有完全退出政治，但这仍然是缅甸由“军管”向“民管”转移的重要一步。
　　“民主”的动向。2011年是缅甸发生变化的重要之年，是年3月30日，缅甸政府“军转民”进程完成，开始实行民主化，宣布特赦了包括50名政治犯在内的1万4000名“罪犯”。总统吴登盛在联邦议会全体会议上宣誓就任缅甸联邦共和国总统，同日，缅甸国家“和发委”（和平与发展委员会）主席丹瑞大将签署了“和发委”《2011年第5号声明》，根据这项声明，自联邦官员在联邦议会宣誓就职起撤销各级“和发委”，完成国家立法、司法和行政权力的交接。8月，吴登盛邀请反对派领袖昂山素季到首都来和他面谈，这个消息引发了国际舆论的震动，因为在过去的20多年来，昂山素季一直是被软禁起来的。缅甸新政府还解除了外国的网络在缅甸禁止传播的一些行政规定，允许外国记者在缅甸设立记者站。10月12日，缅甸又特赦了包括200名政治犯在内的6000名“罪犯”。11月4日，缅甸修改政党登记法，为反对派领袖昂山素季重返政坛扫清道路。之后，昂山素季率领的“民盟”决定进行政党登记，履行从事政治活动的手续。
　　缅甸的这一系列变化引起了以美国为首的西方国家的关注，特别是日本借此机会迅速调整了迄今为止跟随西方敌视缅甸的政策，不失时机地向缅甸抛出了橄榄枝，日本外相和经济产业相相继访问了缅甸，还决定邀请昂山素季访日。
　　（二）中缅关系的发展是日本对缅政策调整的背景
　　日本调整对缅政策还与中国的崛起，特别是中国与缅甸的发展有关联。中缅关系基本稳定，但交往过程中也存在个案分歧，这些个案分歧被西方利用，日本也十分关注中缅关系的进展。
　　传统友好成基础。中缅关系的基本盘是牢固的。缅甸是中国进入孟加拉湾的门户，战略位置十分重要，在缅甸“军管”期间，缅甸受到西方的制裁，但中国却一直与之保持着友好关系。其实，本来中缅两国是山水相连的友好邻邦，两国人民之间的传统友谊源远流长。二战后，缅甸独立，中缅两国在1950年6月8日就建立了外交关系。五十年代，两国总理还共同倡导了和平共处五项原则。1960年10月，两国政府签定了中缅边界条约，率先圆满解决了历史遗留下来的边界问题。中缅领导人一直保持互访传统，周总理曾九次访缅，吴奈温十二次访华。中缅友谊被称颂为“胞波”（兄弟）情谊。2004年7月，钦纽总理对中国进行正式友好访问；2006年3月，梭温总理访问中国；2010年6月，温家宝总理对缅甸进行正式访问；2010年9月，丹瑞大将对中国进行国事访问；特别是2011年5月，吴登盛总统对中国进行国事访问，两国发表联合声明，宣布建立全面战略合作伙伴关系。
　　两国的经济往来也十分密切，2010年中缅双边贸易额达44·44亿美元，同比增长53·2%，现在，中国是缅甸第二大贸易国。中国在缅投资增长也很迅速，2010年缅甸吸引的海外直接投资是200亿美元，其中七成是来自中国和香港，这一年年中国首次跃居成为第一大外国对缅投资国，投资总额达到123·2亿美元，占缅甸吸引外资的一半以上。
　　战略合作遭嫉妒。但是，中缅两国交往中存在的一些属于正常范围内的分歧，被西方所利用。对于中国与缅甸的关系，日本媒体认为中国是在欧美对缅甸实行制裁的背景下，为了通过缅甸走出印度洋，才与缅甸保持了良好的关系，他们说中国海军为了利用缅甸的港口，对缅甸的港湾进行了修建，因为这样中国就可以不通过马六甲海峡而从印度洋把原油从中东运输到孟加拉湾，然后通过连接缅甸的皎漂到中国昆明的石油管道输往中国。所以，日本认为中国在缅甸的存在是中国印度洋战略的重要部分，控制缅甸的出海口，不仅对于中国的石油运输具有重要意义，而且对于中国通过印度洋通向中东和非洲都有重要的战略意义。实际上中国已经修建了经过缅甸的天然气管道和原油管道，中缅天然气管道缅甸境内段长793公里，中缅原油管道缅甸境内段长771公里，中国还在缅甸西海岸皎漂配套建设了原油码头。两条管道均起于缅甸皎漂市，从云南瑞丽进入中国。西方国家包括日本对于中国与缅甸的这种战略合作十分担心，他们从中国威胁论的角度理解中缅关系，认为中国要通过缅甸进入印度洋。
　　中缅关系呈微妙。西方对中缅关系的过渡“关注”确实给了缅甸政府推行向西方开放政策的可能。比如，吴登盛就任总统之后，出台了一些讨西方喜欢的措施，目的在于希望西方解除对缅甸的制裁。在这期间出现了一些个案分歧，比如，缅甸叫停了中国援建的密松（Myitsone）水电站项目。密松水电站由中国电力投资集团负责，2010年开始在缅甸北方的克钦邦开工，是中缅政府计划沿伊洛瓦底江兴建7座梯次电站的首座。缅甸有人认为密松电站有质量问题和安全隐患，要求进行重新评估，保护伊洛瓦底江的生态安全。[②] 缅甸政府也迎合了这些意见宣布了暂停该项目的施工。这一决定令很多观察人士感到吃惊， [③] 当然也给外国媒体炒作中缅关系出了问题提供了材料，日本媒体就认为，这大有中美两国争夺缅甸的意味。[④] 所以，日本也在这种背景下重新评估自己近几年追随美国的对缅甸制裁政策，并在2011年12月25日，实现了日本外相时隔9年对缅甸的访问。
　　（三）美缅关系的解冻是日本对缅政策调整的条件
　　日本的对外政策是追随美国的，对缅政策也是如此，如果美国的对缅政策没有变化，日本的政策也很难有实质性的改变。日本最近对缅政策的调整与美国对缅政策的调整有不可分割的联系。
　　缅甸调整对外政策。美国对缅政策的调整是在缅甸调整对外政策的前提下出现的。缅甸与美国的关系可以追溯到独立之初的1948年，当时美国就与缅甸建立了外交关系，1955年2月美国国务卿杜勒斯曾对缅甸进行过访问，1962年，吴耐温政权虽然通过政变上台，但是由于他有反共倾向，所以还是得到了美国的支持。但是，1988年以后，因为缅甸政府压制民主，所以美国把其驻缅甸使馆降为代办级。到了九十年代以后，美国对缅甸的制裁逐渐升级，2003年开始实行全面制裁，直到2009年美国才重新开始摸索与缅甸对话。
　　在美国重返亚太和缅甸内外政策发生变化的背景下，缅甸当局既向反政府游击队妥协，也向民主派的昂山素季妥协，还向美国妥协，目的在于美国承认它的政府的合理性与合法性。而美国则见缝插针，没有措施良机，于2011年9月9月27日派了它的特使到缅甸去，跟缅甸的外交部长进行了会谈，并且提交了一份采购单，虽然附带种种条件，但还是释放了对缅甸的好意。美国特使访问缅甸之后，9月30日，吴登盛就宣布暂停中缅合作的密松水利发电站建设，人们不能不把此理解为是向美国示好。
　　美国调整对缅政策。吴登盛就任总统之后，采取了一系列令美国满意的政策，因此，2011年11月30日，美国国务卿希拉里访问了缅甸。美国对缅甸政策的改变显然是鉴于缅甸的明显变化，奥巴马政府希望通过对话进一步促进缅甸的民主进程。对于把重返亚太作为重要目标的奥巴马政府来说，美国增加对这个国家的影响力显然是牵制中国的一个重要环节。希拉里访问缅甸是美国亚洲战略的一环。美国向缅甸政府提出了停止镇压少数民族和全面释放政治犯的要求，还要求缅甸说明从朝鲜引进核技术的问题。而缅甸接近美国的目的当然是要求美国尽快解除制裁，但是，对于缅甸的这一要求，美国表示仍然要继续观察，不会马上解除制裁。希拉里说：重要的是应该释放所有政治犯，今后也不制造一个政治犯。美国还要求缅甸承诺断绝与朝鲜的军事合作关系，尊重联合国防止核扩散机制。缅甸基本上按照美国的要求做了，今年1月又分批释放了大批“政治犯”，再次前提下，美国也宣布了把两国关系恢复为大使级。
　　维持平衡的动向。缅甸作为东南亚与南亚连接的要冲之地，地理位置对于中美两国都十分重要。美国当然要改变策略把缅甸从中国拉回来，所以，时隔五十多年派国务卿访问缅甸；而中国当然要防止缅甸完全转向西方，2011年12月19日，中国国务委员戴秉国访问缅甸，确认了两国关系的紧密性。缅甸则要摆脱自己在东盟国家中最穷国家的现状，于是，它不得不采取了在中美之间搞平衡的政策。这种政策也就使缅甸自身置于到中美权力争夺的背景之下，它必须考虑从谁那里获得更多的利益。缅甸不会从亲中国完全转向亲西方，而是在中国与西方之间维持平衡，从双方获得援助和投资。这也是吴登盛总统之所以一边向西方示好的政策，却一边在希拉里访问缅甸期间特别对她说，“中国是缅甸多年的友好邻邦，地缘政治上非常重要。”[⑤] 的原因。可以说，缅甸外交政策出现了在大国之间寻求平衡，谋求利益的动向，而美国与缅甸关系的改善则构成了日本调整对缅政策的关键原因。
 

　　在上述背景下日本对缅甸政策调整的特点主要表现为以下三点：
　　（一）在“政经分离”原则下维持与缅甸的经贸关系
　　战后，日本也是比较早就与缅甸建立外交关系的国家，两国关系一直比较稳定，但是在缅甸与西方关系恶化之后，日本不得不调整其对缅政策，转而在“政经分离”的原则下维持两国之间的经济关系。
　　试图维护在缅甸的经济利益。缅甸从1954年11月与日本签订和平条约和赔偿协定以后，与日本保持友好关系，吴·奈温总理深知日本有相当多的政治家是亲缅甸的，所以在他执政期间也一直推行亲日政策。这是日本一直对缅甸持有好感的重要原因。但是，后来缅甸实行“军管”，日本因为必须与以美国为首的西方国家保持一致，所以在缅甸因“军管”受到西方国家的批评和制裁时，也不可能与缅甸在政治关系上过于接近。但是日本为了维护自己在缅甸的经济利益，在“政经分离”的原则下，曾持续向缅甸提供经济援助。尤其是日本还为了获得缅甸边境地区的资源和与边境地区的贸易，并不想把与缅甸的关系弄僵，而是尽量采取与缅甸拉近的政策。日本还早就认识到缅甸廉价劳动力的价值和6千万人规模的市场，特别重视其在缅甸利益方面所占的份额，比如，伴随着国内政治的开始宽松和对美国可能解除制裁的预测，日本开始做好准备扭转其在缅甸经济影响的劣势。2010年，外国在缅甸的直接投资比上一年增长了66倍，达到199亿美元，其中，中国和香港占139亿美元，泰国占29亿美元，韩国占26亿美元，相比之下，日本只占714万美元，所以，如何尽快回复日本在缅甸经济发展中所占的份额成了日本政府的当务之急。[⑥]
　　力图维持政治与经济的平衡。日本在政治上基本上还是站在西方的立场之上的，但是它的思考和采取的方法与西方不同。在政经分离的大前提下，日本从一开始就不主张孤立缅甸，为此，日本在西方制裁缅甸的初期与欧美国家采取了相反的政策，首先承认了缅甸军政府，并且一直保持与缅甸军政府的政治接触。日本的这些政治举措基本上还是比较低调的，日本起初在与缅甸的接触中虽然也主张促进它的民主化和改善人权状况，但日本并不想采取僵硬的对缅政策。之所以如此，是因为日本主要考虑到尽管政治改革有可能推迟，但缅甸军政府有长期存在的可能，日本不想因为政治原因损害经济利益。另外，日本还采取了既与缅甸军政府接触也与昂山素季等民主力量接触的政策，昂山素季1985-1986曾在日本京都大学南亚研究中心做访问学者，日本保持与她的接触，是因为他们认为昂山素季是亲日派，日本企图以此来努力促进缅甸政治的“军转民”过程，并通过昂山素季掌握缅甸问题的主导权。对于缅甸的人权问题和民主化问题，日本政府主张缅甸军政府和民主势力能够通过对话解决问题。日本提出的缅甸问题解决办法是建立一个包括昂山素季在内的全国所有政治势力在内的国民和解的民主政府。总之，日本政经分离的大前提下，力图维持政治关系，从而没有使两国的经济关系中断。
　　支持缅甸加入东盟维持两国经济联系。日本在外交上支持缅甸主要表现在它支持缅甸加入东盟，1997年7月，缅甸成为东盟成员国，日本政府对缅甸加入东盟给予了经济的支持。日本虽然在西方制裁之后不能与缅甸扩大经济合作，但是，双方通过东盟维持着密切联系。比如，2006年4月，缅甸成为日本支持的“日本-东盟中心”成员之后，双方通过这个中心保持着贸易、投资和观光联系，即，日本通过“日本-东盟中心”对包括缅甸在内的东盟各国给予援助，通过这个中心的多边方式，避开的尖锐的政治问题，日缅两国维持着各个领域的低调合作。2008年3月，“日本-东盟一揽子经济合作协定签字，缅甸也于同年4月签字加入了这个协定。[⑦] 可见，日本的政经分离的大前提下，为了维护经济利益还是在政治与外交领域与缅甸维持了必要的关系。
　　（二）在“政经合一”基础上，为日本经济恢复寻找出路
　　当然，没有政治保障的经贸关系必经不可靠，日缅关系也在这种不正常的状态下出现波折。不过，日本终于等来了国际大环境的变化，美国的重返亚太和缅甸的政策转变，直接导致了日本不失时机的对缅政策调整，从而也就克服了低调政治关系与“政经分离”的局限性，日本对缅甸政策实现了“政经合一”。
　　“政经分离”政策的局限性。实际上，从2003年起，由于国际社会对缅甸的制裁，日本在“政经分离”原则下维持与缅甸的关系是步履维艰的，它对缅甸的援助，最后不得不以人道主义的理由停止。特别是2007年9月，缅甸发生僧侣游行示威，缅甸政府对此实行了强制措施，其中，一名日本人在事件中死亡，两国关系急剧恶化。日本政府向缅甸政府提出了抗议，并再次要求缅甸实行民主化和改善人权状况。自那时以来，日缅之间停止了实质性来往。随着这种“政经分离”政策的破产，日缅关系进入了冷淡期，2007年11月，福田康夫在新加坡与缅甸总理会谈，指出：缅甸政府应该与昂山素季进行实质性对话，并劝缅甸政府回应国际社会对民主和人权问题的关注，只有这样，日本才能向缅甸提供支援。福田在此提出的是两国必须在“政经合一”的原则下，才能改善关系。
　　赶上缅甸开放的“公共汽车”。“政经合一”条件的出现，给日缅关系的改善提供了可能。其实，日本外务省从2011年12月开始讨论对缅甸恢复政府开发援助的问题，认为如果美国缓和对缅甸的制裁，日本决不要“误了公共汽车”。[⑧] “公共汽车”显然是指经济这班车，外务省的意图是利用援助手段发展与缅甸的密切关系。日本经济界的政治嗅觉更是敏感，在缅甸发生变化之后，从2011年下半年开始，日本企业开始重返缅甸，日本经济团体联合会（9月），日本经济同友会（11月），日本商工会所（12月）都派遣视察团前往缅甸，日本企业和各地方政府也纷纷向缅甸派遣代表团。日本贸易振兴机构在缅甸的事务所，最近，每周竟然接待上百人的日本视察者到来。三井物产在仰光郊外建立的工业园区，从2003年美国制裁缅甸之后，再也没有人光顾，但是，2011年下半年开始各企业纷纷开始回归。玄叶访问期间表示了对这个特区建设的兴趣，还承诺在特区附近帮助缅甸修建一个机场。2012年1月，日本国际合作机构（JICA）派遣调查团调查发电站等基础设施的建设问题。2012年1月12日，日本经济产业大臣枝野幸男率领日本经济代表团访问缅甸，代表团中包括日本经济界的最大组织经济团体联合会（“经团联”），东芝公司、铃木公司等日本经济界巨头的代表。他们对缅甸的投资和基础设施建设等领域进行了考察。另外，缅甸的人工费在东盟国家中最低，日本企业已经被中国和东盟其他国家的低成本商品所挤压，再加上日元升值，企业必须向国外转移，但是由于转移的主要对象国中国的人工费也在迅速上升，所以，日本不得不把缅甸、柬埔寨和孟加拉作为新的“候补地”，这就是所谓的“中国 1”构想。中日钓鱼岛争端激化之后，日本企业加速了向缅甸转移的进程，到2012年10月为止，已有丸红、住友、三井、三菱等大型企业分别与缅甸方面就基础设施建设进行谈判，具体项目超过10项。日本政府也通过日元借款，为日本企业的投标创造条件。[⑨]
　　加强政治层面合作，保证经济关系顺畅。但是，日本这次主打的是政治牌。希拉里访问缅甸之后，政治形势有所缓和，日本迅速调整政策，于2011年12月25日，派遣外相玄叶光一郎对缅甸进行了访问。这一次，日本更加重视政治层面的合作，日本外相访问缅甸是2002年川口顺子以来时隔9年。玄叶光一郎首先向缅方表示了日本政治态度，他说：这次访问对于日缅两国关系有重要意义，想就民主化和国民和解问题与缅甸交换意见。当然，日本外相的这些要求，是说给美国人听的，显示了日本调整对缅政策，并不直接为了经济利益。相比之下，当时吴登盛显得比较直白，他回应日本说，要继续努力让各种政党参加政治活动，同时也指出成为民主国家的条件是国家经济的发展。所以，他希望日本对缅甸投资，解决缅甸的贫困问题。因此，双方达成协议，就促进日本企业投资和保护知识产权等问题进行投资谈判。通过投资协定对缅甸进行经济援助，日缅投资协定是有关海外投资财产的保护和增加规则的透明性的条约，日本已经与除了缅甸之外的其他东盟国家签订了这个条约。日本还承诺重开日本对缅甸的政府开发援助，众所周知，政府开发援助是附带政治条件的。在促进缅甸转变的过程中，日本认为它们能够做的首先是农业援助，法制建设，技术开发和资源开发。2012年10月，日本政府有意向在年度内重启对缅甸的“ODA援助”。[⑩]
　　（三）配合美国亚太战略，牵制中国在缅甸的影响力
　　日本调整对缅政策的另一个特点是，配合美国的亚太政策，牵制中国的崛起，其中，制衡中国在缅甸的影响力也是这种思考的必然结果。
　　对缅政策调整以配合美国战略为中心。缅甸之所以推行民主开放政策，其实也是因为它将在2014年成为东盟会议主席国，缅甸意在借此契机摸索打开孤立状态，恢复国内经济的途径。对于缅甸的这种变化，美国必然给以关注，但是如上所述，美国向缅甸开出的条件是进一步实行彻底的民主化，释放所有政治犯，并中断与朝鲜的军事合作。日本在这一点上完全是配合美国的，可以说，日本接近缅甸也是有条件的，它必须配合美国利用自己的经济手段促进缅甸的民主化进程。上述玄叶光一郎在与吴登盛的会谈中，表示支持缅方呼吁与少数民族游击队停战的态度，积极评价缅甸释放政治犯的举措，就是对美国政策的呼应。特别是玄叶还对昂山·素季说：我认为法制和民主主义，对人的尊重以及和平价值观是极其重要的，推进民主化也是重要的。[?] 可见，日本虽然对缅甸的经济价值认识得很清楚，但是，配合美国的战略意图，从经济和安保两个方面入手接近缅甸是日本对缅战略的中心。[?] 玄叶还提出缅甸必须在防止核扩散问题上与美国保持一致，并表达了希望缅甸与朝鲜的关系不要引起国际社会的疑虑，说应该遵守联合国决议，显然这是指朝鲜与缅甸的核合作。
　　以中国的对缅战略为着眼点。日本与缅甸强化关系的重要背景之一是中国在经济和军事领域的迅速崛起。比如，对于中国在缅甸的影响力，日本媒体所作的解读是：尽管缅甸受到西方的制裁，但是它仍然有66亿美元的外汇储备，这显然与中国与缅甸的经贸合作分不开。他们注意到，缅甸是印度洋具有重要战略意义的国家，所以认为中国的战略意图是充分利用缅甸的地理位置，使其成为运送战略资源的通道，中缅输油管道建成后，中国就可以避开海盗出没的马六甲海峡和纷争不断的南海经过印度洋及孟加拉湾从缅甸经陆路把资源运送到本国。可见，缅甸对于中国来说是其避开马六甲海峡，把中东的石油运往中国的运输通道上的重要国家。
　　对此现状，日本是心知肚明的。日本有人认为，中国海军的强大和向深蓝转变成了美国的心头病，“日本应该成为美国战略的补充，发挥辅助作用”。[?] 鉴于缅甸对于中国来说是确保通过印度洋连接中东的海上通道的军事上重要的据点，缅甸对于美国和日本来说，也同样具有重要的战略意义。所以，在美国修改对缅政策之后，利用日本辅助其对缅战略任务是美国对亚洲政策制定者的必然考虑，因为美国自身并无这样的经济宽裕度，美国的意图显然是要利用日本把缅甸纳入其对华包围网之中，其中，经济合作当然具有政治意义。日本虽然在经济上也不宽裕，但是它还是开始讨论了增加政府开发援助的额度问题，因为政府开发援助毕竟是日本外交的重要手段。日本媒体也称：“日缅投资协定显然是缅甸实行民主化的重要步骤”。[?] 日美两国在缅甸建设港口和干线道路，支援其基础设施建设，将获得牵制中国的外交上的利益。
　　2011年12月19日，日本外相玄叶光一郎访问美国，与希拉里会谈，关于缅甸问题，美方向日方介绍了国务卿访问缅甸的内容，两国就对缅甸政策进行分工的可能性进行了协商，认为双方可以进行紧密合作。[?] 玄叶外相访问缅甸的时机正好是美国宣布“重返亚太”之后，也是美国国务卿访问缅甸之后。因此媒体认为玄叶对缅甸的访问是因为美国宣布重返亚太和包围中国的动向。[?] 日本设想与美国合作，拉拢缅甸并使它脱离对中国的依赖，这才是日本外相玄叶光一郎访缅真正含义，是这个战略的重要一环。[?] 正如玄叶所说，缅甸在“地缘政治上也占据重要位置”。
　　总之，缅甸自身的所谓民主改革、中缅关系的微妙现象和美国对缅政策的变化构成了日本调整对缅政策的背景。日本此次对缅政策调整呈现了由注重“政经分离”原则向在“政经合一”原则下，通过经济与政治齐头并进的方式转化的特点。在经济政策上主要以政府开发援助为主渗透缅甸的投资市场与资源开发领域，为日本企业寻找“走出去”的落脚地，为日本经济的恢复做贡献，也为日本企业摆脱对中国的依赖创造条件。在政治方面配合美国促进缅甸进行进一步民主化改革，支持民主势力，把缅甸改造成亲西方国家。特别是鉴于缅甸的地缘战略位置，通过经济和政治两方面的渗透会制衡中国在缅甸的影响力，达到在战略上牵制中国的目的，这是日本对缅政策调整中值得关注的一点。当然，因为缅甸长年处于“军管”状态，不可能在短期内发生根本性改变，特别是中缅关系源远流长，所以不可能轻易被西方国家所离间，特别是在中韩两国强劲的竞争面前，日本的经济影响力发挥必然有限。这样，日本试图通过对缅政策的调整，达到其配合美国的亚太政策牵制中国的政治与战略目的，只能收到一定程度的效果，而不会完全达到排挤中国的目的。