2018年6月14-15日，上海国研院严安林副院长率代表团参加了在云南昆明举行的第六届中国—南亚东南亚智库论坛。封帅博士参加了论坛的分会场讨论，并就东盟在亚太安全体系中的地位变迁等议题发言。以下为发言全文。

        2017年，东盟建立50周年。在1967年，即使是最出色的未来学家，也很难在《曼谷条约》签署的时候预测到东盟在今天发挥这样大的作用。在在成立至今的50载岁月中，东盟在亚太安全体系中也至少经历了三次明显的地位变迁，从一个体系中的边缘角色逐渐走向地区政治舞台的重要位置。迄今为止，东盟所走过的发展道路总体上是成功的，但造就这种积极成果的原因又是复杂的，其中既有时代的背景，主动塑造以及很多偶然因素的共同作用。只有我们以历史视角出发，才能深刻理解这种变化如何发生，以及未来会发生什么。

第一次变化：让组织生存下来

        1967年8月，当东南亚五国外长在曼谷签署《东南亚国家联盟宣言》时，这一事件并没有在世界范围内引起任何波澜。在此之前，东南亚国家推动区域合作的尝试都很快失败了。东南亚国家联盟成立的最初几年，也一直被成员国之间的矛盾所困扰，直到1971年才签署《和平、自由与中立区宣言》，提出了自己的地区秩序主张，但也几乎没有产生任何影响。

        但幸运的是，第一次地区安全结构的变化很快就出现了。1972年2月，美国总统尼克松访华，中美关系实现正常化。从1973年开始，美国从越南撤军，1975年，越南战争彻底结束。东南亚安全形势发生了根本性逆转。中美关系缓和以及美国从越南撤军彻底改变了地区安全结构，东南亚地区原本严酷的大国军事对抗格局整体瓦解，在越南战争结束后，在亚太方向上的冷战进入退潮期，冷战状态逐步被局限在印度支那三国的范围内，东盟创始国基本上都已经退出了对抗性的冷战结构。

        在冷战对抗环境下，东南亚作为冷战的亚洲前线，美国需要通过盟友网络支撑自己的遏制（Policy of Containment）战略，对于任何地区主义的国际组织和关于中立区等地区秩序主张都会保持警惕。所以在冷战退潮之后，泰国、菲律宾对于没做的战略意义明显下降，反而为东盟创造出一些空间。于是，在1975年之后，美国对于东盟态度趋向积极，1976年2月，《东南亚友好合作条约》和《东南亚国家联盟协调一致宣言》签署，东盟秘书处也开始筹备。东盟开始进入机制建设阶段。

第二次变化：让组织成长起来

        1978年，越南与柬埔寨的战争是亚洲冷战退潮阶段出现的一次反复，也是东盟面临的第一次重大地区安全挑战。

        但这种回潮有明显的国际背景，但它的范围是有限的，并没有超过印度支那三国的地理空间，也没有颠覆亚太地区新结构。这场危机反而成为了东盟成长的契机。作为东南亚区域的国际组织，东盟在处理地区安全冲突问题上具有无可比拟的合法性与政治优势。更重要的是，由东盟出面调解柬埔寨问题既同中美等国的基本战略目标相吻合，又最大限度地避免了可能出现的印度支那地区新的大规模军事冲突，为地区大国提供了以更广泛的选择与折冲余地。由于不愿直接出面，美国对于东盟在该问题上的外交行动表示了强烈的认可和积极的配合。大国的默许和支持实际上弥补了东盟在执行能力和手段方面的不足，使其能够充分发挥自身在政治与外交方面的优势。作为柬埔寨问题最为积极的协调人，东盟实际上主导了80年代中期以前柬埔寨问题的协商与谈判。

        当然，柬埔寨问题的最终解决，还是依赖于大国的参与。直到苏联政策改变之后，柬埔寨问题才最终得以解决。尽管如此，国际社会对于东盟在柬埔寨问题上发挥的积极作用给予了充分的肯定，极大地提升了东盟的国际威望，使得原本在亚太安全体系中处于边缘地位的东盟登堂入室，成为亚太空间安全问题不可被忽视的重要一员。这是东盟在亚太安全体系中地位的第二次提升。

第三次变化：走向安全体系的中心

        冷战的突然终结对于亚太地区产生了深层次的影响，在短时间内使得整个亚太空间的安全结构发生了剧变。在这种历史变局的影响下，东盟所面对的内外部环境都发生了极为有利的改变。

        冷战终结所带来的国际体系的性质变迁和地区安全结构的调整从根本上改变了印度支那国家同东盟关系的内涵。原本身处东盟机制之外的印度支那国家——特别是对于常年来身处冷战前沿的越南来说——面临着重新开始寻找新体系中合理的身份定位与国家发展道路的严峻考验。在这种情况下，成为地区多边合作机制的一员，获取新的地区国家身份认同，接受更符合时代需求的经济发展模式，成为印度支那国家（以及缅甸）最为理性的战略选择。印度支那三国开始为加入东盟而努力。

        同时，在90年代初，亚太安全领域出现了大国竞争全面缓和的势头，东盟也获得了前所未有宽松发展环境。而且，这一时期国际舆论对于多边安全合作组织和机制的期许达到了新的高度。在转瞬即逝的历史机遇面前，苏哈托、李光耀和马哈蒂尔为代表东盟领导人展现出了政治家所独到战略眼光，以1992年1月新加坡东盟峰会为标志，东盟开始在进一步推进一体化的同时，积极主动地开始了建设地区安全合作平台的尝试。

        1992年，东盟建立亚太安全合作理事会（CSCAP），利用非政府层面的对话为新平台建设提供理论准备。1994年建立了东盟地区论坛（ARF）机制，并且被地区和世界大国所接受。东盟并没有野心在亚太空间内推行具有明显东盟烙印的安全立场，这令亚太地区大国在相当长的时间内能够较为舒适地接受其在机制中的议程主导地位。

        在东盟地区论坛的推进过程中，东盟特别重视维护自身在机制中的“驾驶员”作用。东盟始终坚持论坛的主席国只能由东盟国家担任，并且在论坛名字等重要的标志性符号中突出东盟的关键地位。李光耀等经历了冷战时代的老一辈东盟领导人深知，东盟所主导的多边安全合作是在特定的地区安全结构的背景下应运而生的，东盟所获得的体系中的地位源于其所处的特殊位置，即处于亚太安全结构的平衡点上。在1991年至21世纪初的亚太安全结构呈现出两个明显特点：宽松与平衡。虽然亚太大国之间的互信程度较低，但大多都与东盟保持了较为良好的互动关系，使得位于结构平衡点上的东盟成为了整个体系运转的枢纽。

        在9·11事件之后，美国战略重点转向中东，保证了在冷战结束后的近20年时间里，亚太地区的安全结构基本保持稳定，而东盟始终处于结构的平衡点上，其多边合作进程的“驾驶员”位置也被所有地区大国所接受。以东盟地区论坛为核心，东盟还同时推动了一系列具有安全合作性质的多边机制建设，例如“东盟 3”、“东亚峰会”（EAS）以及“东盟防长扩大会议”（ADMM 8）等。

        可以说，对于东盟最为有利，甚至也是唯一可行的路径便是努力维持亚太区域宽松而平衡的安全结构，并且始终使自己保持在结构的平衡点上，然而，这种状态的维持需要在国际层面和地区层面各种因素的协调，同时也需要东盟做出正确的战略选择。

第四次变化：挥之不去的风险

        从2009年开始，不平衡的风险就回来了。从奥巴马时代的“重返亚太”战略，到特朗普时代反复无常的各种对外举措，实际上已经在推动地区安全结构的改变。

        宽松且平衡的安全结构一旦被打破，东盟就不可能保持系统的平衡点位置。失去结构性的优势，东盟没有足够的力量继续调动亚太大国在机制建设方面的积极参与，维持多边合作系统的稳定发展面临极大的压力。一旦亚太地区重新出现大国直接对抗的局面，那么东盟所主导的以东盟地区论坛为核心的多边安全机制网络的根基实际上就已经被架空，新的亚太安全体系的重心就会逐渐移出东盟空间，东盟在亚太安全体系中的“驾驶员”地位也将无疾而终。更严重的是，由于东盟国家内部由于地缘环境、历史传统以及同美国的双边关系都存在较大区别，同盟体系网络的不断推进实际上在东盟内部形成差异化的影响，原本就相对脆弱的一体化进程在外部力量的干扰和拉扯下，很容易成为东盟内部分裂风险的根源。

结论

        东盟只有满足以下几个条件，才能够在亚太安全体系中发挥积极的建设性作用：

        第一，亚太地区需保持较为宽松的战略环境。作为体系中力量相对弱势的一方，对抗性安全结构的出现对于东盟来说是最为致命的问题，东盟如果希望在亚太安全体系中保持独立且积极的地位，必须努力维护较为宽松的安全结构，以此创造更大的战略运筹空间。

        第二，东盟要尽量避免在大国竞争中选边站队。保持独立自主地位是东盟发挥积极主动作用的前提条件。一旦东盟在体系中完全倒向其中一方，那么他也就必然会失去外交的自主性，沦为大国实现地区战略目标的工具。

        第三，东盟必须在提供机制建设工具方面有所作为。如果希望使自身在多边机制建设方面的经验优势转化为在亚太安全体系中的战略优势，东盟就必须更加深入推进自身的安全一体化进程，并且将其中符合亚洲安全实际的机制性安排扩展为地区安全合作机制。

        东盟是幸运的，在过去50年的发展历程中，东盟所面对的地区安全体系逐渐由对抗性的两极结构转变为松散的多极结构，给予了东盟发挥更大积极作用的客观条件。东盟在不同时期的战略选择整体上也是比较成功的，总体上能够在不同的安全结构内获得了能够取得的最优或次优状况。但由于东盟与亚太安全领域的大国之间的安全力量对比并没有发生根本性的改变，它在体系中所取得的重要地位始终都是脆弱的，一旦体系平衡被打破或者战略选择出现失误，其在亚太安全体系中的地位很容易出现严重起伏。

        从长时段的视角中，东盟的运气很不错，它已经成功地走过了50年的成长历程。但过去的成功并不能保证未来的发展，面对更加复杂的地区安全环境，东盟要面对的更严峻的新挑战才刚刚开始。

文献来源：上海国际问题研究院