《巴黎协定》的重要意义在于其反映并强化了全球气候治理转型的总体趋势：低碳竞争和合作取代了温室气体强制减排成为全球气候治理的核心；全球责任共担和自愿减排原则的结合取代了南方免责原则成为“共同但有区别的责任和各自能力”原则的新涵义；在国内、跨国、小多边、多边层次上对多种类型国际领导的需求也更高。这些变化对中国而言可谓机遇和挑战并存。

  在全球气候治理中，分别于1992年和1997年达成的《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）和《京都议定书》（简称《议定书》）是全球集体行动的重要制度基础。《议定书》明确了全球气候治理的基本制度框架：由上至下地规定强制减排目标；对发展中国家和发达国家的减排义务进行简单二分免除发展中国家的减排义务。由于这两大制度安排与实际需求的矛盾，《议定书》指导下的全球气候治理“京都模式”从建立之初就遭到了广泛批评。

  2015年底达成的《巴黎协定》对“京都模式”进行了重大调整，主要体现在两个方面：使自下而上的“自愿减排”与顶层政治压力的结合成为新的制度安排，以具体国情为依据的“有区别的责任”和全球“责任共担”取代“南方免责”原则。实际上，“京都困境”的化解并不是在巴黎的谈判桌上完成的。若想全面地理解《巴黎协定》、全球气候治理的发展及其对中国的意义，必须跳出《巴黎协定》本身，去分析在“京都困境”下全球气候治理得以向前发展的主要动力机制。

  一、“京都困境”和《巴黎协定》

  虽然《议定书》是全球气候治理历史上最具法律约束力的国际法文件，但许多研究者明确指出，“京都模式”为全球气候治理开出了错误的药方，“京都困境”的出现是必然的。由于全球治理归根结底还是依赖各国的自觉、自愿行动，《议定书》的作用就应是调动各国和各种行为体集体行动的积极性。但是，“京都模式”的制度设计却产生了相反的效应，其中两大问题最为致命，可以被视为造成“京都困境”的核心原因。

  第一，减排效率和经济发展的矛盾制约了《议定书》治理模式的有效运转。《议定书》通过由上至下地强制规定温室气体减排进行气候治理，但这种以“控制”为中心的治理路径与在全球范围内占主导地位的发展中心主义理念存在冲突。

  遏制全球变暖是典型的全球公共物品，而削减温室气体排放是具体到各个国家的国际义务，也就是各国的负担。由于强制减排将给国家带来巨大的经济成本，但气候治理的具体收益却充满不确定性，各国有强烈的搭便车动机也就顺理成章。各国主权和减排责任的冲突影响了气候制度效率。可以说，以控制为主导的治理模式使国家无法从减排行动中获得经济收益，这注定了国家参与气候治理的力度非常有限。在这种情况下，不但国际制度不能够解决国家行动的赤字，国家利益和制度的不协调还可能反过来冲击制度本身的权威性，从而造成制度受到压力而趋于瓦解。结果也正如预期，《议定书》不但迟至2005年才正式生效，其治理效果也极其有限。在2009年哥本哈根气候大会之后，“京都模式”事实上已经接近名存实亡。

  但是，参与气候治理并不注定是国家的负担。从本质上讲，虽然温室气体排放是全球气候变化的直接原因，但温室气体排放过量是由于当前经济发展和生活方式的碳依赖，例如能源系统对化石燃料的依赖、城市规划过分依赖电力的采光系统、缺少对清洁出行方式的支持、高碳排放的生活方式等。因此，全球气候治理本质上并不是一个减排问题，而是一个关于如何使国民经济发展方式转向低碳化甚至无碳化（de-carbonization）的问题。经济发展方式的转型必然带来新的经济增长点，从而为引领转型的国家创造巨大比较优势和经济收益。但是，“京都模式”却遏制了经济低碳化运动的发展。

  与温室气体减排相比，推动经济低碳化要求包括国家、地方、组织、个人等在内的政治经济体系的所有层次都进行系统性改革。推动这一系统性工程的必要条件是多元行为体（国家、地方政府、市场主体等）在多层次（国家层次、地区层次、跨国层次等）上采取多种行动（能力培养、观念传播、利益建构等）。但是，由于“京都模式”将全球气候治理锁定为自上而下的、由国家主导的温室气体减排行动，多元行为体在多层次上的行动能力长期以来受到了多边气候制度的抑制。因此，“京都模式”的多边主义和国家中心主义偏好，从根本上不利于动员推动经济低碳化的力量。

  第二，多边气候谈判各方围绕减排原则的矛盾造成《议定书》执行不力。在各国参与气候治理的动力本来就不足的情况下，南北方国家对“京都模式”中减排义务分配的根本原则——“共同但有区别的责任和各自能力”原则（简称CBDR-RC原则）——的规范性认知也存在严重对立。

  长期以来对CBDR-RC原则的解读是全球气候治理中南北冲突的焦点《议定书》在具体应用CBDR-RC原则时对发达国家和发展中国家的减排义务进行了简单二分，发展中国家在全球气候治理中实际上获得了“免责”优待，这遭到了一些发达国家持续不断的批评。美国等西方国家通过对抗性行动、话语重构、建构利益同盟等方式不断对CBDR-RC 原则的权威性造成冲击。除了美国，日本、加拿大、欧盟等也都以不同形式向发展中大国施压，要求重塑CBDR-RC原则，并以此作为其减排行动的条件。而对于发展中国家而言，“南方免责”原则在全球气候治理中的正当性是不容讨论的，一切协议都需要以尊重CBDR-RC原则和对南方国家进行优待为前提。

  结果，各国在多边谈判中围绕CBDR-RC的争吵耗费了大量的时间和政治资源，而发达经济体，尤其是欧盟、加拿大等全球气候治理的传统领导者对CBDR-RC原则认可度的降低又进一步削弱了《议定书》附件一国家承担减排义务的意愿，这也是造成“京都模式”运转不良和哥本哈根气候大会失败的重要原因。

  《巴黎协定》之所以被视为全球气候治理的新突破，就在于它在多边制度层面突破了“京都模式”的一些制度框架，进而为化解“京都困境”提供了制度支持。《巴黎协定》以“全球责任共担”加“自愿减排”的方式对CBDR-RC原则进行了重新应用。在《巴黎协定》中，根据不同国情对国家义务的区分取代了对南北方国家的简单二分，这为南北方国家重新建立了规范的契合点。更重要的是，由于《巴黎协定》事实上放弃了“京都模式”的顶层设计路径，它有助于鼓励多元行为体的积极性，从而有望推动经济低碳化运动更快发展。

  但是，《巴黎协定》本身只是复杂的国际政治经济发展进程的阶段性成果，这一协定本身的政治象征意义即对前一阶段全球气候治理转型进行制度确认大于实际意义，推动化解“京都困境”的主要力量来自多边气候谈判场之外。全球经济低碳化运动的兴起和气候谈判阵营的分化和重组为多边谈判的成功准备了必要条件。而在上述两个进程中，国际领导者的推动作用十分突出。在一定意义上，主要是中美引领了经济低碳化运动和气候治理国际规范的转型。

  二、低碳竞争与气候治理利益结构的重塑

  “京都模式”的失败是全球气候治理传统路径（顶层设计、排放控制）的重大挫折。但是，这一挫折却促成了多边主义气候治理路径垄断地位的丧失，释放了原本被压抑的创新力量进而开启了全球气候治理体系多元化、多层化和复杂化的进程。“体制复合体”或“制度碎片化”已经成为理解当前全球气候治理的重要概念。但既有的对全球气候治理体系复杂性的研究主要强调《公约》和《议定书》外体制对多边气候制度的冲击和干扰。

  从系统层次分析，多边制度外气候治理机制的大发展对全球气候治理而言利大于弊，因为多元行为体在多个层次上对低碳化的推动正是全球经济低碳化的关键条件。在多边气候制度陷入困境的表象之下，多元行为体正在多边制度框架之外独立行动，推动着一场全球经济的低碳化革命。

  第一，在市场层面，市场主体正在通过碳标记、采购控制等形式推动着供应链的低碳化。在这一进程中，大型跨国企业是主导性力量，而非政府组织（NGO）和政府则通过标准制定等方式对企业的行为施加影响。比如，由于在全球供应链中占据优势，来自发达国家的采购商和经销商（比如沃尔玛）对被采购产品碳排放量的严格要求正有效地迫使来自发展中国家的供应商采用更加低碳环保的生产方式。

  第二，在次国家层面，城市、省级行政单位对于支持低碳经济的发展也非常积极。比如一些北欧和北美城市正引领着低碳城市、城市规划革新、城市能源系统可再生化等政策创新。城市之间的跨国网络（以“C40城市气候领袖群”为代表）也正成为低碳政策扩散的重要平台。（“C40城市气候领袖群”于2005年成立于伦敦，是一个旨在推动世界各大城市间合作，共同减少排放温室气体并提高能源效益的国际性网络，目前在全球已有83个成员城市。——编注）

  第三，在国家层面，我们可以观察到一些政府对新能源项目和碳交易机制的大力支持。比如欧盟的碳交易体系和英国、德国实施的能源、资源、生态、环境税收政策刺激了更多的市场主体参与低碳化生产。中国也在地区碳交易平台试点的基础上，积极进行全国性碳市场建设。

  第四，在国际层面，全球气候治理逐渐涌现出由少数国家组织的小多边论坛和合作机制。这些机制如清洁能源部长级会议（CEM），为低碳政策的跨国扩散、低碳合作氛围的培养、低碳技术的推广等提供了重要渠道。可以说，随着多层次、形式多样的低碳化运动的展开，全球经济的低碳转型正成为不可逆的潮流。人们开始意识到，由于低碳经济正在改变和创造着市场生态，经济行为体（自然也包括国家）可以在全球经济的低碳转型中获得巨大利益。因此，发展低碳经济已经成为影响国家未来国际竞争力的关键要素。

  由于气候变化所产生的巨大的全球影响，世界各国开始致力于用经济手段控制温室气体排放。在此基础上世界经济逐渐出现了“低碳化”现象，发达国家和发展中大国纷纷出台高级别政策，以推动各自低碳经济的发展。美、欧、中三大经济体都在利用政策推动低碳经济的发展，竞相成为低碳国际经济发展模式的领头羊。

  有研究在分析欧盟减排的动机时指出，对能源安全的担忧、欧盟在低碳能源技术上的优势，以及其在低碳商品贸易中的优势都是欧盟在全球气候治理问题上表现积极的原因。还有分析指出，奥巴马政府采取的所谓“绿色新政”的核心目标就是“改变国际资源的分配体制，造就一个数十万亿美元的新型绿色产业，大量增加国内就业，拉动美国经济再次崛起，实现美国从消费社会向生产社会的转型”。而提供减排公共物品不过是上述经济动机的副产品。类似地，有学者指出，中国大力推动碳交易市场建设的重要动机之一，就是抢占未来国际碳交易市场的制高点。《巴黎协定》把温升控制在2℃之内作为共识，并要求全球尽早达到温室气体排放的峰值，在此背景下各国将积极推进能源发展向绿色、低碳方向加快变革。

  低碳经济时代的到来和低碳竞争的加剧对全球气候治理无疑是重大利好。这一由市场和政府共同推动的经济发展新趋势使各国关注点出现转移。它们不再专注于推卸温室气体减排责任，而是积极采取国内经济政策，大力发展低碳经济、清洁能源和绿色科技，以紧跟或引领时代发展潮流，经济发展模式向低碳化转变成为各国国家利益的一个重要组成部分。而减排作为转变经济发展方式的副产品，也就不再成为矛盾的焦点。可以说，全球气候治理体系背景的这一重大转变化解了“京都模式”的一个重要矛盾——减排作为国家的负担和由此形成的搭便车行为，为新多边气候制度的达成准备了条件。

  由此，虽然《巴黎协定》对各国减排量的要求极为宽松，却仍被视为全球气候治理的重大成功，就是因为全球经济低碳化趋势已经不可逆转，而这种趋势的延续已经不再依赖多边协议的推动。

  三、气候治理新原则的发展

  美国政治学家、现任普林斯顿大学伍德罗威尔逊学院教授罗伯特•基欧汉（Robert Keohane）和美国政治学家、哈佛大学杰出教授约瑟夫•奈将政治化定义为议程形成的过程。传统的政治学观点强调权力的竞争和运用，如德国社会学家马克斯•韦伯（1864-1920）和当代英国政治学家安德鲁•海伍德（Andrew Heywood）等。现实主义代表人物、美国国际关系理论家汉斯•摩根索（Hans J.Morgenthau，1904-1980）尤为强调政治中权力争夺的因素。

  气候变化政治化的过程就体现在议程的设定中，大国博弈从行动上推动气候制度形成。虽然全球经济低碳化和国际低碳竞争改变了国家的利益，但国家利益的转变并不必然传导到国际谈判层面。事实上，即使国家已经将低碳发展视为其利益，它们也不必然在国际谈判中做出妥协。如果没有主要国家对矛盾焦点问题如“如何解读CBDR-RC和有效减排义务分配体系”的妥协，全球气候治理将出现多边谈判与国家行为脱节的情况。

  那么，为什么多边气候谈判能在巴黎取得成功？解决全球气候治理中南北规范冲突的关键在于南北方规范性认知的重塑。发展中国家需要软化对南方免责原则的立场，发达国家则需要降低对发展中大国过高的减排要求。

  （一）责任共担和自愿减排原则的发展

  “京都困境”造成的气候治理赤字推动了南北方阵营内部对气候治理规范性认知的逐步转变。随着发展程度差异性和对气候变化适应能力差异性的加大，南方阵营逐渐开始分化。发展中国家中的小岛国和最不发达国家对气候变化的适应能力最差，对“京都困境”的不满也最大，因而要求各国采取激进的全球性减排。以发展中大国为主体、成立于2009年的“基础四国”集团逐渐成为少数派。与此同时，以巴西为代表的一些发展中大国也开始倡导一个包含发展中国家的全球减排体系（“巴西方案”）。这样，原本以“77国集团（G77） 中国”为主要组织形式的发展中国家阵营发生分化。

  来自南方阵营内部的认知变化对中国、印度等新兴大国造成了强大的压力。有研究显示，以对抗发达国家为重要使命的“基础四国”集团在论及自身减排义务分配原则时往往含糊其辞，这说明发展中大国已经认识到自己与其他发展中国家拥有不同的身份。在这一基础上，哥本哈根大会以后的气候谈判逐渐抛弃了发达国家和发展中国家的简单二分，而是以“参照不同国情”限定“有区别的责任”。

  此外，以美国、日本为代表的一些发达国家开始建构基于自愿原则、自下而上的新温室气体减排模式，并在一些小多边机制中试行了这种新原则。该治理模式的关键在于：在现有的碳排放核算方法论基础上，各国主动承诺一定时期内的碳减排量，但该承诺并不具有强制性。这与在《京都议定书》框架内的强制减排形成了鲜明对比。

  美国主导的亚太清洁发展和气候新伙伴计划(Asia Pacific Partnership on Clean Development and Climate,简称APP)就采取了自愿参加、自愿行动的合作原则。虽然APP 的实践遭到了欧盟和许多相关气候治理组织的强烈批评，但该模式却受到了发展中大国的欢迎。从规范建构的角度来说，APP 成功拉拢了发展中国家的参与，并促进了自愿型全球气候治理实践的传播。2013年APP 宣告停止活动之后，多数气候俱乐部（以CEM为最典型）复制了APP 的组织原则。在多边层面，哥本哈根大会之后，全球气候治理开始强调所有国家共同减排，并逐渐提出了自下而上的减排模式。

  （二）中美的规范倡导行为与新原则的法律化

  规范的传播往往需要由强有力的规范倡导者来推动。在责任共担和自愿减排原则传播的过程中，中美合作对两个新原则的加速传播和法律化至关重要。中美在气候治理中的行为从消极向积极的转变自然是受到了前述利益结构和规范背景转变的影响，但同时，建构在全球气候治理中领导力的诉求也是推动两国合作的重要因素。两国在全球气候治理中主要通过理念创新、充当榜样和协调者的方式，在巴黎会议召开前就为会议的成功创造了关键条件。

  首先，中美主导了对CBDR-RC原则的重新解读。2014年11月12日，中美共同发表了《中美气候变化联合声明》，这成为巴黎会议之前最重大的利好消息。两国在声明中强调：“双方致力于达成富有雄心的2015年协议体现共同但有区别的责任和各自能力原则。”这实际上软化了CBDR-RC 中的南北区分原则，从而为CBDR-RC 原则的新基础铺平了道路。基于中美的重要共识，2014年12月召开的利马气候大会关于CBDR-RC 原则的措辞与2014年11月中美在北京宣布的应对气候变化行动措辞完全一致，这从侧面验证了中美两国对利马大会的重大贡献。

  其次，中美协调为多边气候谈判注入了至关重要的政治领导力。这成为巴黎气候峰会取得成功的关键推动力。在联手解决了重构CBDR-RC 原则这一重大政治问题的基础上，中美在气候变化联合声明中宣布了两国2020年后应对气候变化的行动目标：“美国计划于2025年实现在2005年基础上减排26%~28%的全经济范围减排目标并将努力减排28%。中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。”上述目标的政治意义远远大于实际意义。从全球减排来说，中国和美国的减排目标都与气候主义者对两国的期望有差距。但从政治意义来说，美国再次回到量化减排道路上来，而中国则首次提出了量化减排目标，这为其他发达国家和发展中国家树立了榜样。2015年9月25日，奥巴马总统在与到访的中国国家主席习近平举行联合新闻发布会时说：“当世界最大的两个经济体、能源消费国以及碳排放国像（今天）这样走在一起，那么无论是发达国家或是发展中国家的其他国家都没有理由不作为。”

  最后，多边气候谈判长期以来是在各谈判阵营,包括“伞形集团”、欧盟、“基础四国”、立场相近的发展中国家（Like-Minded Developing Countries，简称LMDC）、小岛屿国家联盟（Alliance of Small Island States，简称AOSIS）、“G77 中国”之间艰难拉锯。因此，谈判若想取得进展，就必须依赖一些有能力协调多个阵营的国家开展积极的外交行动，中美（尤其是中国）这样的关键国家，其作用举足轻重。从2014年APEC 北京峰会开始，中国便与美国、欧盟、法国以及印度等很多主要经济体联合行动，宣布了一系列应对气候变化的行动和声明（包括2014年6月的《中英气候变化联合声明》、2015年5月的《中印气候变化联合声明》2015年5月的《中巴气候变化联合声明》2015年6月的《中欧气候变化联合声明》、2015年11月的《中法元首气候变化联合声明》等）。中国与其他关键国家间积极的事先协调为《巴黎协定》成果打下坚实基础。

  四、特朗普带来的新变局和中国的政策选择

  《巴黎协定》的重要意义在于其反映并强化了全球气候治理转型的总体趋势：低碳竞争和合作取代了温室气体强制减排，成为全球气候治理的核心；全球责任共担和自愿减排原则的结合取代了南方免责原则，成为CBDR-RC原则的新涵义；在国内、跨国、小多边、多边层次上对多种类型国际领导的需求也更高。这些变化对中国而言可谓机遇和挑战并存。传统上，中国在全球气候治理中的角色相对保守，在多边谈判中坚持南方免责原则曾经是中国的工作重点。显然这一行为模式已经不足以应对全球气候治理转型的现实。《巴黎协定》所反映的全球气候治理体系的深刻转型要求中国积极适应国际环境的变化，并抓住机遇，主动引领全球气候治理的发展方向。

  然而美国大选结果为全球气候治理带来新的变局。

  2016年的美国总统大选落下帷幕，共和党候选人唐纳德•特朗普（Donald J.Trump）最终击败民主党候选人、前国务卿希拉里•克林顿（Hillary Clinton）当选美国第45任总统。共和党除总统外在议会选举中也获得胜利，空缺的最高法大法官也将由新任总统提名，随着后续政府人事更迭，美国国内立法、行政、司法在能源和气候政策上都面临倒退的风险。当然市场和企业、地方和民众关于低碳转型本身已经形成了一些动力，但未来推进气候治理的节奏会大大变缓。特朗普上台标志着全球应对气候变化的努力进入到了一个复杂阶段也标志着全球能源气候治理要进入一个新的阶段。《巴黎协定》的正式生效标志着全球应对气候变化的努力进入到了一个全新的落实阶段，然而特朗普上台可能冲击既有的全球治理格局。

  特朗普竞选过程中宣称要推翻美国之前的立场，退出《巴黎协定》，现实中要实现这一点难度比较大。但是特朗普领导的美国行政分支可能减少气候变化资金和其他气候多边承诺，这可能造成《巴黎协定》在执行和实施上遭遇困难，这难以避免。结果将是气候变化治理有承诺但无法执行。美国宾州州立大学（Pennsylvania State University）大气科学教授迈克尔•迈恩（Michael E.Mann）直言不讳地表示：“（特朗普当选，）全球气候都要完蛋。”法国国家科学研究中心（French Centre National de la Recherche Scientifique）的生物海洋学教授让-皮埃尔•加图索（Jean-Pierre Gattuso）则表达了特朗普当选可能给《巴黎协定》带来的负面影响：“即便美国在未来四年内不能正式退出《巴黎协定》，但美国不积极推动该文件的落实便很有可能给数十亿人的生活带来影响。”

  德国波兹坦气候影响研究所（Potsdam Institute for Climate Impact Research）所长、全球知名气候问题科学家汉斯•若阿希姆•施尔胡贝尔表示：“现在，全球其他国家必须要摸索出一条没有美国参与的气候变化风险减缓与清洁技术创新之路，美国可能在这条道路上成为障碍，欧洲和亚洲应当承担起先锋角色、拯救世界。”

  尽管如此，由于全球经济低碳化的趋势不可阻挡，中国更加积极地推动经济的低碳转型显得尤为重要。一方面，大力发展低碳经济是适应国际贸易中供应链低碳化这一新形势的需要。由于碳排放标准较高的经济体能够通过“加州效应”推动全球碳排放标准的提高，中国商品必须未雨绸缪地应对未来市场的发展趋势。（2006年美国加州通过气候变化地方立法后，通过多个州长行政令等促进低碳和减排，形成“加州效应”。）

  另一方面，由于低碳经济发展尚在初期，许多技术、制度、规则等尚不健全，中国与西方国家几乎站在同一起跑线上，将有更好的机会在经济转型中建构新的经济竞争力。中国可以充分利用其在改革开放进程中建立的“试点-推广”模式进行低碳政策创新，从而比西方国家更快地推动低碳经济、技术、政策的发展和传播。比如，试点-推广模式在中国碳市场的建设过程中就得到了有效应用。中央政府的政策激励使地方政府有强大的创新热情，而地方政府既有引进和消化西方成功经验的意愿，又有政策创新的意愿，更力图将自身的碳市场建设成为全国碳市场的标杆。这一系列良性互动能够使中国的碳市场建设速度较欧洲更快、政策完成度更高、效果更好。未来，当世界各地区碳市场逐步联结时，中国显然将更具竞争力。

  在多边制度建设层面，中国的领导力也非常关键。中国具有领导多边气候制度建设的先天政治优势。一方面，中国是最大的发展中国家，并且是一个能源消费高度依赖煤炭的国家。中国在繁重的经济发展任务下积极参与全球气候治理，并且遵守承诺情况良好，这使其具有很高的权威和声望。

  另一方面，中国还是多个气候谈判集团的成员。在发展中国家中，中国既能够通过“基础四国”机制协调发展中大国的立场，也能够通过“G77 中国”机制协调最不发达国家的立场。同时，中国还通过双边合作与美欧等发达经济体保持协调。中国的密集双边协调促进了《巴黎协定》达成，《巴黎协定》文本是经中美两国率先磋商，之后通过各谈判集团协商等形式达成的。因此中国对全球气候治理的榜样力量强于欧洲，声望高于美国，有争取全球气候治理话语权的优势。

  长期以来，中国对发展中国家身份的固守限制了自身领导力的发挥。榜样和协调能力固然重要，但理念创新、制度创新仍是领导力不可或缺的环节。中国应有意识地总结自身实践，将其建构为规范性话语。

文献来源：2016年12月6日《东方早报》