冷战结束后，美国一超独霸。为巩固和拓展其全球海洋利益，美国调整了自己的海洋战略，强化对全球海洋的实际管控。特别是新世纪以来，美国加强了在西太平洋海域的存在和制海权的掌握。本文探讨了美国海洋战略在政治、经济、军事安全领域的主要表现及其基本特征，初步分析了美国海洋战略调整和新动向对我国海洋权益产生的重要影响。

苏联解体后，蓝色的海洋上只有美国一枝独秀。为了保住其“海上霸主”的宝座，美国不但继续奉行“谁控制了海洋，谁就控制了世界贸易；谁控制了世界贸易，谁就可以控制世界财富，继而控制世界本身”的信条，而且愈加重视自己的海洋权益，积极调整和制定新的海洋战略，进一步强化其全球海洋强国地位。本文主要探讨新世纪以来美国海洋战略在政治、经济、军事安全等领域的主要表现，初步归纳了此间美国海洋战略调整的特点和动向，分析了这种变化可能对我国海洋发展产生的负面影响。
一、新世纪美国海洋战略的新变化
进入21世纪以来，美国的海洋形势发生了很大改变。人口和社会经济活动日益向沿海地区集中；水质下降、重要栖息地遭到破坏等海洋生态退化问题仍在继续；沿岸渔业资源衰竭的形势并未扭转；全球气候变化导致海平面加速上升、暴雨和水灾加剧，沿海环境发生了巨大变化。威廉王子湾溢油事故促使了环境保护立法运动的复苏，直接导致了《石油污染法》的实施以及对《海岸带管理法》的修订。从这一时期开始，联邦政府对海洋资源可持续利用和环境保护的重视程度日渐提高，开始重新考虑制定新的海洋战略和政策，寻求一条可持续开发利用海洋的新道路。除此之外，作为国际海洋事务公认的领导者，美国将自己隔离在《联合国海洋法公约》、《生物多样性公约》等重要国际协议范围之外，美国如何在国际海洋事务中重获领导地位也成为其海洋战略的重要挑战。[①]

随着领导世界的意愿日益强烈，美国研究出台了一系列有关海洋发展的报告和文件，以巩固其世界第一海洋强国的地位。本文主要从以下四个方面加以阐述。

（一）完善政策法规，加强海洋综合管理

为进一步完善政策法规，加强海洋综合管理，2000年7月，美国国会通过了《2000年海洋法案》（全称为《关于设立海洋政策委员会及其他目的的法案》）,[②]为制定美国在新世纪的海洋政策提供了法律保障。依据该法案，由总统任命组成的海洋政策委员会（Commission on Ocean Policy）于2004年9月20日正式向总统和国会提交了名为《21世纪海洋蓝图》的政策报告，报告特别提出了“加强沿岸规划和管理，将沿岸管理和流域管理相结合”以及“基于生态系统的管理”的新理念，极大地丰富了海洋综合管理的内涵。同年12月17日，布什总统向国会提交了《美国海洋行动计划》，对落实《21世纪海洋蓝图》提出了具体措施。《21世纪海洋蓝图》和《美国海洋行动计划》的制定，是1969年总统委员会发布“斯特拉特顿报告”35年来美国首次在海洋政策领域采取的一项重大措施，为21世纪美国海洋战略奠定了基础。

奥巴马总统上任不到半年，于2009年6月12日发表总统公告称：“本届政府将继往开来，采取更加全面和综合的方法来制定国家海洋政策。”[③]2010年7月19日，奥巴马总统签署行政令，宣布出台管理海洋、海岸带和大湖区的国家政策。该项政策旨在有效保护、管理和养护美国的海洋、海岸带和大湖区的生态系统与资源，并采用综合方法，对气候变化和海洋酸化作出反应，同时使国家海洋政策与国家安全与外交利益保持一致。行政令还提出在全国范围内开展海岸带和海洋空间规划，并将其作为推进基于生态系统的海洋管理的重要途径加以落实。这是美国第一项国家海洋政策，为美国现阶段及今后一个时期关于海洋、海岸带和大湖区的管理决策提供了必要的依据和保障。

（二）建立高层协调部门，调整联邦机构职责

美国是联邦制国家，在海洋管理方面采取中央和地方分权的形式。根据美国有关法律规定，离岸3海里内海域由沿海各州负责立法，实施管理。自3海里以外到200海里专属经济区由联邦政府负责，按职责分工由各联邦行政机构执行。在联邦一级，海洋职能管理部门是国家海洋与大气局（NOAA），此外涉及海洋管理的部门还有运输部、内政部、能源部、国防部及国务院等部门。据统计，60多个国会委员会和分委会监督着大约20个联邦机构和常设委员会实施至少140部联邦涉海法律，[④]以此造成的管理职责重叠、混乱、冲突或缺失的弊端随处可见。建立一个高级别的跨部门委员会来处理国家面临的与海洋和海岸带有关的挑战早已成为美国海洋界的共识。为此，《21世纪海洋蓝图》和《美国海洋行动计划》均有针对性地提出机构调整或重组，以便提高政府工作的灵活性，对各州和利益相关者的需求及时响应，更好地适应以生态系统为基础的管理方法。根据海洋政策委员会的建议，机构改革或重组可分为3个阶段进行：第一阶段为近期行动，即制定海洋与大气局组织法，将其职责纳入法制轨道，增强实力；第二阶段为中期行动，即有选择地对涉海机构的涉海职责和项目进行调整与合并，减少不必要的重复，降低行政成本；第三阶段为长期行动，即增强联邦政府职能，建立更加统一的、基于生态系统的自然资源管理组织结构。[⑤]

为实施新的国家海洋政策，奥巴马政府对现有的海洋政策委员会进行了一系列改革，将部级和副部级分机构进行整合并强化其职能，[⑥]成立了内阁级别的国家海洋委员会（National Ocean Council），直属总统行政办公厅，负责统筹和协调联邦各部门的涉海工作，以便有效地贯彻落实国家海洋政策。改组后的国家海洋委员会与布什政府成立的海洋政策委员会相比，具有更高的权威性和代表性，有助于提高联邦政府涉海事务统筹协调的成效和工作效率。

（三）重视海洋经济利益，加紧争夺海洋战略资源

美国是当今世界最大的能源消费国和进口国，其石油消费量约占全球消费总量的25%，原油对外依存度已高达61%。油气资源严重依赖进口使得能源安全问题日益成为美国国家安全的重大隐患。因此，美国积极推行多元化的新能源战略，加大对海洋油气资源的开发利用。一方面，部分解除国会和政府分别于1981年和1990年颁布的近海石油开采禁令，扩大近海油气田的开发，同时部分开采北极外大陆架及国家石油战略储备基地——阿拉斯加的石油。另一方面，美国主要的石油公司在政府的支持和协助下积极介入世界主要海洋石油富集区，除继续在波斯湾等传统富油区争夺战略资源外，还积极介入对里海石油资源的勘探、分配、开采和运输，与俄罗斯激烈争夺里海石油资源控制权。在我国南海地区，埃克森美孚、雪佛龙德士古等美国能源公司已通过与东盟国家合作并投入巨资开发南海油气资源。美国还密切关注北极的油气资源，埃克森美孚已与俄罗斯石油公司签署合作协议，共同投资勘探北极喀拉海石油资源。

不仅如此，海洋空间资源的战略价值也早已受到美国的密切关注。2006年6月15日，布什总统宣布设立世界上迄今最大的自然生态保护区——帕帕哈瑙莫夸基亚夏威夷群岛国家海洋保护区（Papahānaumokuākea Hawaii Islands Marine National Monument），[⑦]假借海洋生态环境保护之名建立公海保护区，开展蓝色圈地运动，将大约14万平方英里（约合36万平方公里）的区域置于美国的管辖之下，从而扩大对国际海域的控制范围。

（四）凭借海上绝对优势，强化对海洋的安全控制

美国政府历来高度重视自己的海洋权益，有关文件曾提到，“海洋关系到美国重要的国家安全利益，美国要拥有海上自由航行及海洋上空自由飞行的能力……冷战结束后，如果说情况有什么不同的话，那就是这一需要变得更为突出了”。对此，为配合冷战后美军事战略大调整，美海军推行“前沿作战，由海向陆”方针，“通过海洋控制权争取陆地控制权”，建立并维护以美国为主导的世界新秩序，保护美国在全球的利益。[⑧]其作战对象由前苏联海军转变为危及地区安全和美国利益的地区性强国；作战空间由公海、远洋转移到对方的近海和濒海陆岸地区；作战样式由远洋决战转变为以由海向陆的兵力投送、对岸打击和对陆攻击。[⑨]为保障浅海区两栖作战需要，美国海军提出“要把全世界四分之三海岸线摸得跟自家后花园一样熟”。[⑩]为了掌握大量海洋环境信息，美军测量船时常出没于世界各大洋，往往打着海洋调查研究等幌子，窥探所关注国家的军事情报，获取敏感战场信息。

“9·11”事件使得海洋安全的重要性和优先级不断提升。海岸警卫队很快就并入新成立的国土安全部。[11]2002年颁布的《海岸警卫队国土安全战略》要求提升海岸警卫队现代化水平，开展不同层次的海上防卫业务，维护美国的海洋秩序和海上安全。2005年9月美国发布了《国家海上安全战略》白皮书，这是美国在国家安全层面提出的第一个海上安全战略，就美国面临的海上安全威胁、美国海上安全的战略目标以及应采取的战略行动，全面阐述了美国的观点。[12]2007年10月17日，美国海军、海军陆战队和海岸警卫队联合发布了名为《21世纪海上力量合作战略》（A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower）的新海上安全战略。该报告是1986年冷战后期美国海上战略制定以来对海上安全战略的首次重大修改，突出强调了海上安全合作的重要性以及要建立以美国为主导的海上安全秩序，在世界范围内维护美国的国家利益，同时促进全球安全与繁荣。
二、美国海洋战略新动向对中国的影响分析
（一） 对新世纪美国海洋战略的评价

后冷战时期，美国把防止出现像前苏联那样能与其抗衡并挑战其独超霸主地位的国家或国家集团作为其全球战略的核心目标。海洋战略虽然只是国家战略的一部分，但它最终是服务于美国国家利益的，是为美国经济增长和世界霸权维护提供战略支撑的。作为冷战后世界唯一的超级大国，美国海洋战略的指导思想在于保持其全球海洋利益，包括经济的、资源的和环境的以及所谓的全球安全利益。从其外在表现和内在联系可以看出：

控制全球海洋是后冷战时期美国海洋战略的根本目标，并通过多种方式巩固其第一海洋强国地位。前总统小布什、现任总统奥巴马先后签署了若干与海洋相关的总统令，诸多具有权威地位的海洋机构也不断提交发展海洋、拓展空间的建议报告。美国政府陆续出台了《2000年海洋法案》、《21世纪海洋蓝图》、《海洋行动计划》等海洋政策法规，修订了《海岸带管理法》、《渔业养护和管理法》等。美国更加积极地参与国际海洋事务和海洋政策的制定，譬如，支持正式加入《联合国海洋法公约》，支持建立全球海洋观测系统（GOOS），确立美国对综合大洋钻探计划（IODP）的领导权，加快开展国际海洋科学研究，以此维护和巩固其在全球海洋领域的领导地位。提高全球海洋安全保障能力、确保“自由航行”是美国始终不变的观点。加快发展海洋事业在美国各界已成共识。以公海保护区名义圈占人类共同享有的国际海域、争夺重要的海洋战略资源及海上运输通道的控制权、积极制定北极政策都是其推行全球海洋战略的集中表现。

坚持传统的地缘战略思维，加强在西太平洋的海权力量存在是美国全球海洋战略的新动向。在二战结束以后的整个冷战时期，欧洲是美苏两超争霸的焦点和中心。美国全球战略的重心和军事部署的重点一直在欧洲地区。冷战结束后，欧洲虽然仍是美国全球战略的重点，但近年来美国积极推进北约东扩，其目的之一在于把俄罗斯挤出传统海洋势力范围，防止和遏制俄海军东山再起。与此同时，随着国际形势与世界力量格局的演变，美国的地缘政治重心呈东移趋势，不断加强其在西太平洋海域的存在。上世纪90年代中后期以来，美日安保条约的修订凸显了美国联手日本控制西太平洋的战略企图。控制海洋交通要道、提出新的海上安全战略、调整亚太军事部署、不断深化军事同盟体系、插手地区热点，对美国掌握西太平洋的制海权、防止有潜力的大国挑战其现实利益具有关键作用。

（二）美国海洋战略调整对中国的影响

冷战结束后，世界形势及中国外交所处的整体环境是“和平与发展”，与新中国成立后到冷战结束前我国面临的美国海上封锁和遏制相比，这一形势使我国海洋安全环境发生了质的变化，加之美国运用其海上力量干预全球事务的倾向更加显著，台湾、钓鱼岛、南海等涉及国家海洋权益和安全的问题才凸显出来。特别是近几年，随着我国综合实力和国际地位的不断提高以及海军现代化进程的加速，美国一些战略专家认为其海上霸权受到了挑战。因此，美国借重返亚太之机，不断增加我国与邻国的海上摩擦与矛盾，搅乱我周边海洋安全环境，拒止我由大陆强国发展成为海洋强国，防止中国崛起冲击其世界霸权地位。

概括而言，美国海洋战略调整对我国海洋发展产生了以下三个方面的负面影响：

一是挤压我海洋战略空间。美国全球海洋战略将亚太地区列为重点关注的战略地区，将防范中国作为维护其霸权和地区影响力的战略重点。“岛链”封锁虽是冷战遗留的产物，但美国不断调整岛链军事部署，对我实施战略威慑，其威胁有增无减。近年来美国积极强化与日本、韩国、澳大利亚等军事盟国的关系，防范和遏制中国发展壮大的图谋始终存在。美国加紧进行战场环境准备，以Argo浮标窃取我专属经济区海洋环境要素资料、通过军事侦察船侵犯我国领海等事件不仅严重侵犯了我国海洋权益，而且使我处于海上对峙的劣势地位，威胁到我国家安全。

二是威胁我海上通道安全。从我国东部沿海和南海经马六甲海峡进入印度洋的西行航线堪称我国“海上生命线”。我国80%以上的石油进口依赖这条要道。但包括马六甲海峡在内的一些重要海上通道安全并不掌握在我们自己手里，一旦出现安全问题，将重创中国经济发展。按照美国的全球战略，马六甲海峡是其必须控制的世界16条咽喉水道之一，而且美国正在为此加强在南中国海地区的军事存在。[13]这给我国带来了巨大而直接的军事压力和海上通道安全风险。

三是利用地区性冲突牵制中国。过去几十年间，美国不断插手台湾问题，将“以台制华”作为对华外交政策的重要内容，以此来防范和干扰中国。美国重视利用“巧实力”实现其战略利益，积极介入南海争端，强化在南海周边军事存在，加大与东盟军事合作，促使南海问题向多边化、国际化和复杂化方向发展，以此维持南海地区的战略平衡，增加我国解决南海问题的难度，削弱我国在该地区的影响。美国还借助钓鱼岛问题挑起中日矛盾，并借此不断强化美日同盟关系，其目的无非是要保持自己在西北太平洋海域的主导地位，使东亚国家互相制衡、彼此牵制。

三、结 语
冷战结束后，美国出于自身安全和称霸全球的需要，奉行海洋强国的霸权战略，以控制全球海洋为核心目标，积极探索开发利用海洋的新途径，凭借自身的地缘优势和强大的军事实力，加大对海洋战略资源的实际控制，谋求全球海洋利益。随着世界多极化的深度发展，美国的相对实力必然会下降，但在未来一段时期内，美国仍然是世界上最重要的大国，仍然是主导国际关系最重要的因素之一。当中国实施“走出去”战略时，不可避免地会与世界霸权发生矛盾。因此，确保美国在西太平洋海域的海权优势、防止战略对手崛起已成为美国对华政策的重要考量之一。中美两国虽然没有直接的海洋领土争端，但从长期看，美国决不会放弃从海上方向对中国的围堵，必将竭力阻止中国向海洋方向发展。中美两国是世界上最重要的两大经济体，笔者认为，加强双方的战略对话与海上合作、保持双方平衡关系将会是一种长期的合乎逻辑的选择，同时我国应尽快统一海洋战略的基本方向，谋划我国在重点海域的战略抉择显得尤为重要。

文献来源：《国际展望》