为维护海洋安全，中国需要制定国家海洋安全战略。而海洋安全战略是国家海洋发展战略的重要组成部分，所以应符合其目标。同时，中国特别应合理处理引发海洋安全的海洋问题，使其对我国和平发展进程及国家统一大业的影响或威胁降低到最低限度。海洋问题的管控直接关系到我国由区域性海洋大国向世界性海洋大国的转型，也关系到国家核心利益的维护。为此，进一步明确和完善我国的海洋政策及法律制度，就显得尤为重要和迫切。

当前和今后，我国面临如何处理海洋问题争议引发的海洋安全问题。而为维护海洋安全，必须具有战略视野，以合理管控海洋问题，维护海洋权益，确保国家战略机遇期，并推进国家统一大业及和平发展进程。为此，本文拟对海洋安全战略框架和内容等予以探析。

一、中国海洋安全战略基本框架

1．目的宗旨。海洋安全关系我国的生存利益和发展利益，关系我国由区域性大国转向全球性大国或强国的成功转型。所以，需要强化对300万平方公里海域的管辖并积极参与对公海的全球治理机制，特别需确保重要海峡通道安全。因为其直接关系到我国的生存与发展，所以需要有攻克两弹一星的国家意志，积极稳妥地处理海洋安全问题，以维护包括国家主权和领土完整在内的核心利益，确保海洋权益，发展海洋事业，维护海洋秩序，为促进中国和平发展进程与国家和平统一大业提供保障。[①]

2．指导思想。为确保我国的战略机遇期，实现中国和平发展和国家统一，进而实现海洋强国目标，特别须处理好中美制海权的竞争与对立问题。应该说，中国与他国特别是美国间的制海权的竞争将是长期的，而制海权的竞争主要体现在对国际重要海峡的控制及其通道安全以及因海洋问题争议引发的冲突等方面。为此，我国需要合理管控海洋问题，应对美国所谓的“海空一体化”战术，积极参与国际海洋事务建设进程，使其对我国的威胁或影响减少到最低限度，以确保国家海洋权益，实现和谐海洋理念和国家安全目标，进而实现世界性海洋大国目标。[②]为此，应对我国面临的主要海洋问题（东海问题，南海问题，极地问题，国际海底问题和其他海洋问题等）进行逐个研究，并提出具体的政策和法制保障对策建议，以利于政府有关部门决策参考。

    3．战略目标。为使来自海洋问题的威胁对我国和平发展进程的影响或阻碍降低到最低限度，有利于我国发展利益的实现和国家和平统一事业的推进，并实现世界性海洋大国目标，我国有必要确定各时期的战略目标（综合性目标和阶段性目标）。

（1）近期战略目标（2012—2020）。主要为设法稳住海洋问题的升级或爆发，采取基本稳定现状的立场，逐步采取可行的措施，设法减少海洋问题对我国的进一步的威胁或损害，以利用好战略机遇期。具体目标为，完善海洋体制机制建设，包括设立国家管理海洋事务那样的组织机构；完善海洋领域的政策和法律制度，为收复岛屿和岩礁创造条件。

（2）中期战略目标（2021—2040）。创造各种条件，利用国家综合性的力量，设法解决个别重要海洋问题（例如南海问题），实现区域性海洋大国目标。具体目标为，逐步收复和开发他国抢占的岛屿和岩礁，并采取自主开发为主、合作开发和共同开发为辅的策略。

（3）远期战略目标（2041—2050）。在我国具备充分的经济和科技等综合实力后，全面处置和解决海洋问题，完成祖国和平统一大业，实现世界性海洋大国目标。具体目标为，无阻碍地管理300万平方公里海域，自由地利用全球海洋及其资源。

4．战略任务。结合国际发展现状，在综合分析和评估国际海洋安全形势的前提下，指出我国面临的海洋安全的要因和具体的海洋问题，在分析各个海洋问题的缘由、争议焦点、解决方法后，提出具体的对策建议。换言之，通过对各个海洋问题的研究，提出具体的政策和法律制度完善建议，包括发表东海问题或钓鱼岛问题政策白皮书，南海问题或九段线政策白皮书，构筑国际和区域性的航行安全管理制度，提出修改和完善《联合国海洋法公约》相关制度建议等。

二、中国海洋安全战略内涵

（一）海洋安全战略的基本范畴

1．海洋安全的概念与种类。所谓的海洋安全，是指国家的海洋权益不受侵害或不遭遇风险的状态，也被称为海上安全或海上保安。海上安全分为传统的海上安全和非传统海上安全两类。传统的海上安全主要为海上军事安全、海防安全，而海上军事入侵是最大的海上军事威胁。海上非传统安全主要为海上恐怖主义、海上非法活动（海盗行为）、海洋自然灾害、海洋污染和海洋生态恶化等。[③]一般来说，传统的海洋安全有减少或消亡的趋势，而非传统安全有增加的趋势，所以维护海洋安全的重点是管理和控制非传统海上安全方面的海洋问题。

2．世界地缘政治经济的变迁与海洋作用的凸显。世界经济已转向亚太，但由于亚太地缘环境的重要性和复杂性以及美国军事战略东移，在亚太出现了经济和军事（安全）分离的双重权力结构。随着中国的发展，中美之间的结构性竞争无法避免，因为美国担心中国的发展威胁美国在亚太的主导权和既得利益，为此，美国采取了加强与盟国、准盟国和其他国家之间的互动，目的是遏止中国的发展，消耗中国的资源，造成周边环境复杂而严峻的态势。中美之间的竞争将特别体现在制海权上，具体来说体现在海洋问题争议和通道航行安全上。

同时，随着《联合国海洋法公约》的生效，其规范的专属经济区和大陆架制度，使相邻或相向国家间主张的海域重叠，所以，须在相关国家之间进行海域划界。而在最终缔结划界协议前，各方为强化对主张海域的管辖权，将采取相应的措施，这些措施因影响他国主张的权益，所以会发生冲突和摩擦。尤其是在相关国家之间存在岛屿领土争议问题时，相关的海洋问题争议就尤为突出。即各国为发展社会经济，依赖海洋及其资源的力度和强度不断加大，海洋的重要性日益显现，相应的海洋问题争议因《联合国海洋法公约》的生效而不断增加和加剧。换言之，如何确保国际航行通道、管控海洋问题争议是中国必须处理的重大问题。

3．海洋安全战略与海洋发展战略等之间的关系。应该说，海洋安全战略是国家海洋发展战略的重要组成部分，海洋安全战略内涵须符合国家海洋发展战略要求。针对国家海洋发展战略，我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确规定，我国应坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力。[④]这为我国制定和实施国家海洋发展战略提供了重要政治保障。

一般来说，发展国家海洋事业的基本路径或路线图为：首先，应明确国家核心利益，制定包括国家海洋发展战略在内的战略。对于我国来说，核心目标是建设海洋强国。其次，完善国家海洋发展战略实施的海洋政策，包括强化海洋理念与意识，加强海洋事务协调，提高海洋及其资源开发、控制和综合管理能力，弘扬海洋传统文化，不断开拓创新海洋科技，拓展对外交流和合作，推动我国海洋事业不断取得新成就。再次，制定海洋基本法，以保障海洋发展战略和海洋政策的推进落实，重点是完善我国的海洋体制和机制，包括设立国家海洋事务委员会等形式的组织机构；最后，制定实施海洋基本法的海洋基本计划，以补正海洋经济发展过程中的薄弱环节或领域。[⑤]

从国内国际情势来看，现今我国制定和实施国家海洋发展战略的时机已经成熟。[⑥]当然，我国制定的海洋发展战略应符合国家总体战略以及国家新安全观。同时，海洋发展战略应结合国际和国内发展态势予以适度调整，以确保国家的战略机遇期，并为促进国家和平统一大业服务。

（二）影响或威胁中国海洋安全的海洋问题及观点

1．东海问题。现今何谓东海问题，并无统一的观点。笔者认为，东海问题主要包括岛屿归属争议、海域划界争议、资源开发争议和海上执法争议。东海问题的核心为钓鱼岛及其附属岛屿归属争议，其他争议问题均由此引发或与其关联。[⑦]

针对东海问题的核心——钓鱼岛及其附属岛屿归属争议问题，我国应适时在公布标准名称的基础上，加大对其的管理（包括规定行政区划、加强对岛屿的管理及资源调查活动、加快公共设施建设等），以体现对其的控制和管辖。[⑧]同时，应加强两岸海洋问题合作进程，包括公布钓鱼岛及其附属岛屿的基线基点及经纬度。

2．南海问题。其主要包括南沙岛礁领土归属争议以及由此引发的海域划界争议、资源开发争议和海上执法争议等。因为，陆地支配海洋，如果岛屿归属不能确定，则海域划界及其他争议问题就难以界定和解决。所以，重点应从历史地理和国际法分析领土归属理论，兼顾中国传统历史对领土的取得和管理要素，并结合国际司法判例进行研究。[⑨]

在无法解决领土归属争议前，应采取“搁置争议、共同开发”的模式，以共享资源。在此，共同开发的概念应理解为广义的概念，包括自主开发、合作开发和共同开发；共同开发的资源不仅是非生物资源，也包括生物资源。换言之，要对“搁置争议、共同开发”予以新的阐释，以创造新的模式和新的机制。同时，对南沙岛礁展开调查活动，加强对已占岛礁的管控，包括开展旅游活动，努力争取占领和收复更多的岛礁，并加强开发活动力度。同时，应制定和实施双边海洋低敏感领域的合作协议，参与区域安全机制建设。

3．军事活动问题。主要为中美在专属经济区内的军事活动（谍报侦察活动、军船测量活动和联合军事演习）应遵守自由原则，还是事先应得到沿海国同意之间的对立和分歧。笔者在海洋法领域考察军事活动的学说和争议后，指出在海洋法领域无法解决具有政治要素的军事活动问题，应通过双边对话机制协商解决，目的是增进互信和共识，消除分歧，尽力缔结危机管理与预防机制，促进国际、区域发展及和平与安全。[⑩]

4．冲之鸟礁问题。即冲之鸟是岛屿还是岩礁的问题，它涉及专属经济区或大陆架的界限，并影响我国海上发展利益的拓展和保护问题。根据海洋法中的岛屿制度，笔者认为应严格解释海洋法中的岛屿制度，特别是其构成要件，并考察大陆架界限委员会的审核动向。[11]

5．海盗行为问题。海盗是人类的天敌，是属于国际社会打击的行为。为此，我国应在参与打击索马里、亚丁湾海盗活动的基础上，掌握海上打击海盗行为活动的特性和技巧，进一步完善国内法制，并灵活地运用于其他海域（南海、东海区域），特别应积极参与马六甲海峡的保护活动，增进其通航能力和安全性。[12]

6．海上执法问题。针对不同的海域（管辖海域、争议海域、公共海域等），应采取不同的原则和方式实施执法活动，尽力减少冲突和冲撞事件，改进执法过程中的缺陷行为，制定诸如海域巡航执法条例那样的规章，努力构筑执法热线联络机制和预防危机管理机制。特别要处理好渔业纠纷和抓扣事件，避免因此造成与他国之间的外交对立。为此，应对国内渔业活动予以管理（包括设置新的装备、报废老旧船只、增强教育培训等），并对渔业有关的政策与法律制度进行修正和完善，目的是合理实施渔业活动，确保渔民利益。

7．海洋生态安全问题。当前，我国海洋生态面临多重危机：近海环境污染态势及危害严重，防控难度加大；近海生态系统大面积退化，且正处于剧烈演变阶段，是保护和建设的关键时期；海洋生态环境灾害频发，海洋开发潜在风险极高；次级沿海新兴经济区发展面临新的危机和挑战。生态环境的管理和保护需要有全局意识和长远的战略考量。发展蓝色经济在我国已经提到战略高度，但仍有两个方面的制约。第一，在理论依据上缺乏支持；第二，实践上缺乏具体操作。蓝色经济建设如何与海洋生态环境保护结合，国内外相关研究相对比较缺乏。因此，在我国海洋生态逐步恶化的背景下，如何加强并提升我国环渤海、黄海、东海、南海各海区的跨区域生态保护与管理，如何进一步深化我国与沿海各国国际生态保护合作，是保护我国海洋生态环境的重大课题。

8．极地资源开发问题。对于北极领土归属及其资源开发问题，因在北极现无规范性的国际制度，所以应探讨国际海底制度，即建立在人类共同继承财产原则基础上的国际海底制度，以及管理国际海底活动的机构——国际海底管理局适用于北极制度的可能性，以共同保护北极脆弱的生态环境，维护可能的航行安全和利益。同时，也应考察南极条约体系中针对领土问题的制度，即冻结领土权的制度，适用于北极的可能性与主要障碍。[13]概言之，为确保我国在北极的利益（航行和科研活动等利益），我国应积极参与制定北极国际制度的活动，并发表自己的主张。另外，还应加强与北极区域国家的双边合作进程。

9．国际海底资源开发问题。国际海底蕴藏着丰富的战略资源，应积极利用我国在国际海底制度上已取得的优势，即我国已获取了在东北太平洋和西南印度洋国际海底的两个矿区（多金属结核和热液硫化物矿区）的开采权，创造条件加快对已核准的国际海底资源的开发进程，并完善国内开发国际海底资源的法律或规章，特别需要在政策和融资及税收等方面予以支持，以推进我国国际海底资源开发活动，继续确保优势地位。

（三）中国维护与他国和地区关系的政策与方针

1．中美日关系。为合理处理海洋问题，维护海洋安全，稳固大国关系特别重要。为此，应正确处理中美日之间的关系。如上所述，随着世界经济重心的转移，在亚太区域出现了经济和军事（安全）分离的双重权力结构，美国担心中国的发展将挑战美国的霸权、主导权和既得利益，所以美国采取遏止和利用中国并存的手段。而中美之间的矛盾为结构性矛盾，无法回避，必须正确应对。当前，应通过各种对话渠道加强与美国的沟通和协调，目的是让美国尊重中国的核心利益和重大关切，避免冲突，共同维护区域及国际和平安全与发展。

日本是一个区域性大国，由于中日海上生命线重叠，所以中日海上利益冲突不可避免，特别反映在钓鱼岛归属争议问题和南沙群岛周边海域的航行安全方面。为此，应让日本承认在钓鱼岛问题上存在争议，解除对其的警备体制，中日应对此展开对话和谈判，为最终解决钓鱼岛问题共同努力。在最终解决钓鱼岛问题之前，考虑并实施“搁置争议、共同开发”政策，使海洋问题不影响中日战略互惠关系发展进程。

2．中国与东盟关系。在南海问题的处理上，中国特别应处理好与东盟各国之间的关系。南海问题已呈现出区域化、国际化的趋势，主要表现在中国与东盟各国之间的《南海各方行为宣言》，已发展为中国与东盟国家就落实《南海各方行为宣言》指导方针达成一致以及域外大国（美国、日本、澳大利亚和印度等）的参与等方面。所以，如何处理南海问题不仅考验中国政府和人民的智慧，也关系我国由区域性大国转向世界性大国的指标性问题。

在南海问题上，特别是在南沙群岛主权归属争议问题上，我国一方面应与东盟各国就具体的岛屿归属争议问题展开磋商；另一方面，也应做好与东盟两个以上国家之间的协商谈判工作。[14]同时，又要关注域外大国参与争议问题的立场和态度。考虑到南海问题十分复杂，解决十分困难，所以在最终解决领土归属争议问题之前，应加强在低敏感领域的合作，包括实施区域或双边共同巡航、构筑渔业合作管理制度等。

在南海问题上，我国重要的政策之一为应适时公布中国关于南海九段线的政策白皮书（学者版、政府版），公布南沙岛礁领海基线，并加强对已占岛礁的管理，包括调查岛礁的地理分布及资源，公布标准名称，并在地图上标记，拓展基础设施等；采取措施争取收复占领其他岛礁，并创造条件实施管理和开发活动。目标是改变我国在海洋问题上的被动局面，积极采取措施应对和管理海洋问题。

3．加强两岸海洋问题合作进程。台海问题直接关系到我国和平统一大业，也关系我国和平发展进程和海洋安全。由于两岸针对海洋问题的法律立场与态度相同或相近，所以两岸具备海洋问题合作的基础。为此，在两岸关系和平发展进程中，应积极运作两会缔结的16项合作协议，特别需要深入运作经济合作框架协议，努力缔结两岸文化合作协议，在此基础上缔结两岸海洋问题合作框架协议，共同维护中华民族的海洋权益，造福两岸人民，推进和平统一大业。[15]

三、中国海洋安全战略具体措施

笔者认为，我国维护海洋安全的路径和举措，主要为：

（一）战略路径。通过发展海洋经济，特别是绿色经济，综合处理各个海洋问题，确保海洋经济发展环境，维护海洋安全。如上所述，我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第十四章（推进海洋经济发展）指出，我国应坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制和综合管理能力。换言之，我国发展海洋事业的路径选择是通过发展海洋经济来实现的，重要任务是制定和实施国家海洋发展战略。为此，我国必须在战略机遇期内完善海洋体制机制建设，完善海洋法制，创造条件和基础，确保实现管辖300万平方公里海域和开发利用全球海洋及其资源的目标。

（二）战略措施。为实现海洋经济发展，需要解决影响或危害海洋经济发展的各种海洋问题，完善和补缺影响海洋经济发展的各种要素或领域，采取综合性的海洋管理和合作方法，实现海洋强国目标。概言之，我国经略海洋的路线图为：国家战略—国家海洋发展战略—国家海洋安全战略—国家海洋政策—国家海洋法制—国家海洋计划（规划）。研究海洋安全战略的目标为：强化和完善管理海洋的体制和机制，进一步完善海洋政策和法律制度，以实现我国由区域性海洋大国向世界性海洋大国的成功转型。

总之，中国维护海洋安全的宗旨为：通过发展海洋经济，提升海洋产业和管理水平，强化对海洋的综合管控能力。中国维护海洋安全的原则和任务为：不让海洋问题爆发，掌握在可控状态，包括积极管理已占岛屿和岩礁，设法阻止他国再占岛礁及开发活动，逐步收复他国强占的岛屿和岩礁，创造条件实施资源开发活动（自主开发、合作开发和共同开发），积极参与国际海洋事务，共同确保公共利益，争取自身海洋利益，发展中国的适度作用和综合优势，维系国际海洋秩序，确保战略机遇期，推进中国和平发展和国家统一大业。中国维护海洋安全的目标为：确保国家300万平方公里海域不受挑战，可自由开发和利用全球海洋及其资源，确保中国自由驰骋于全球海域。

经初步分析，中国维护海洋安全的具体举措，主要包括以下几个方面：

1．国际层面的举措。（1）深入研究和遵守《联合国海洋法公约》的原则和制度，适度发挥中国的综合优势和作用，争取修改和完善《联合国海洋法公约》相关制度，包括就军事活动问题努力缔结新的补充协定。（2）发挥中国的主导作用，就国际海峡和海域通道安全设立论坛，在此基础上缔结国际通道维护和管理制度，确保国际社会的共同利益。（3）加强对国际司法制度特别是国际法院制度的研究，为今后利用国际司法制度解决岛屿争议和海域划界问题等提供理论储备。

2．区域层面的举措。（1）努力缔结中国与东盟国家之间的南海共同巡航和渔业管理合作制度，维护南海区域和平与航行安全，保障各国资源能源供应。换言之，应缔结区域性低敏感海洋领域的合作制度，如努力构筑区域性共同巡航和渔业管理合作制度，尽力缔结执法联络机制和危机管理制度，维护区域海洋秩序，共享海洋及其资源利益。（2）延缓缔结诸如南海各方行为规则那样具有法律拘束力的谈判进程，努力与东盟的个别国家就争议岛屿归属问题展开双边谈判，并争取有所进展，以向国际社会证明通过双边谈判可以解决中国与东盟国家之间的岛屿归属争议问题，延缓或阻止南海问题的国际化进程。（3）发挥上海合作组织的优势和作用，加快该组织内资源合作步伐。同时，中国应与俄罗斯加快海洋问题合作进程，包括在北极区域就资源调查和环境保护、科学考察等活动展开合作，以丰富中俄战略合作伙伴关系内涵。

3．国内层面的举措。（1）我国应抓住当前的有利时机，结合主要国家海洋战略和政策实践，制定和实施国家海洋发展战略，完善海洋体制和机制。同时，依据国家整体战略和海洋发展战略，制定中国海洋安全战略。中国海洋安全战略应符合国际和国内发展趋势和需要，符合包括《联合国海洋法公约》为主的国际法原则和制度，以共同维护国际和区域海洋秩序，确保共同利益和国家利益（生存和发展利益）。（2）我国应遵循国际法和海洋法的原则和制度，综合而合理地处理中国面临的各种海洋问题，使其对我国的影响或威胁降低到最低限度。在此特别应适用国际、区域合作原则，以实现和谐海洋目标。（3）进一步明确中国政府针对海洋问题的政策与立场，发布中国针对海洋问题的政策白皮书，包括加强两岸海洋问题合作，发布中国针对钓鱼岛问题和南海九段线政策白皮书，公布我国所属领土岛礁的领海基线并加强对其开发和管理。（4）进一步完善我国的海洋政策与法律制度。深入考察我国针对海洋问题的政策，包括“搁置争议、共同开发”，海洋争议问题解决模式，分析利弊得失；提升国民海洋意识和教育活动，包括创设海洋论坛，组建海洋网站，建立海洋研究基金会，扩大海洋教育和研究机构规模；进一步制定和完善我国海洋法律制度，包括制定海洋基本法、海域巡航执法条例、修改涉外海洋科学研究管理条例，完善相关部门法规等。（5）为完善或补缺海洋要素或领域缺陷，发展中国海洋事业，我国应完善并实施海洋领域规划，例如，海洋产业规划，海洋科技规划，海洋资源调查与环境保护规划，开发和保护海岛规划，海洋人才发展规划等，以全面提升应对和处理海洋问题的能力与水准。

四、结 语

从国际国内情势可以看出，我国已到了必须逐步解决海洋问题争议的重要时刻。为此，我国制定和实施国家海洋发展战略及国家海洋安全战略，就显得十分紧迫，特别应进一步完善我国海洋体制和机制建设，以实现阶段性目标，维护国家海洋权益，确保维护我国的核心利益。同时，应充分发挥中国的综合优势，为更多地提供国际社会的公共产品作出自己的贡献，即中国进一步参与国际海洋事务治理进程十分关键。

文献来源：《国际展望》