在全球气候变化治理中，美国政府遭遇体制和能力二元困境：既要平衡体制内部矛盾，融合地方和党派的分歧，达成政治妥协；又要提高谈判能力，以主导气候变化谈判机制建设，垄断话语权和发展空间分配权。因此，在国际气候变化治理中出现了一种矛盾现象：一方面，美国在全球治理谈判进程中拥有强大的谈判能力；另一方面，由美国的体制衍生而来的分化消极态度极大的约束了美国气候外交和全球谈判的手脚。本文试图从美国的体制和能力两个维度来分析这一现象，认为美国强大的谈判能力和日趋分化的决策体制将不可避免地促使美国全球气候环境治理领导地位不断下降。美国气候外交在不同的时期表现有所差异，不能简单归因为源于政党政治和利益集团或者执政党领袖等因素，而是美国体制问题和谈判能力二元互动的产物。

全球气候变化治理事关人类可持续发展。根据集体行动理论，主要大国是推动全球气候环境治理的关键。基欧汉把霸权稳定理论与集体行动相结合，并提出大国尤其是霸权国对于实现公共产品具有重要意义[1]，“如果没有霸权领导或者国际制度，国际合作成功的可能性是极低的，集体行动的困境将会十分严重" [2]。美国在全球气候事务中扮演重要角色[3]，试图塑造以美国为领导的气候合作的后京都机制，确立美国在该机制中的话语霸权，使其成为美国主导的国际机制体系的组成部分，服务于美国的全球霸权战略[4]。但是在国际气候事务中看到了一种矛盾现象，即美国强大的谈判能力在影响全球治理谈判进程；另一方面美国的体制衍生的分化消极态度已经成为美国气候外交和全球谈判进展的重要因素。对全球气候治理发挥重要影响的美国，在不同时期的政策表现差别很大。克林顿政府签署的《京都议定书》会在参议院遭到同样是民主党议员的反对，而小布什政府执政后期在巴厘路线图等重大全球气候合作领域有所突破，奥巴马政府气候外交则不仅受到共和党也受到民主党议员的巨大的阻力。
        本文试图从美国体制和能力的二元角度分析这一现象，提出在应对全球气候变化环境治理中，美国政府协调体制和能力二元影响因素：既要平衡体制内部矛盾，融合地方和党派的分歧成为政治意愿；又要提高谈判能力以主导气候变化谈判机制建设，实现话语权和发展空间分配的垄断。体制与能力这两重影响因素紧密联系、互为因果，与美国试图主导全球治理与国际权力结构整合在一起。美国政府协调体制和能力二元问题：既要平衡体制内部矛盾，融合地方和党派的分歧成为政治意愿；又要提高谈判能力以主导气候变化谈判机制建设，实现话语权和发展空间分配的垄断。
一、美国气候外交的曲折发展与体制约束因素
        纵观美国的气候外交史，它在不同时期的表现差异很大，既会积极谋求领导地位，也能做出退出全球合作机制的举动。
        气候问题出现在美国对外关系议程中已有50多年的历史，始于1960年代，时任美国总统肯尼迪号召美国加强气候预测和控制方面的研究，并展开国际合作[5]。但气候问题真正受到重视是在冷战之后，美国的国家安全战略将环境事务提升到国家安全利益的高度[6]。老布什政府积极推动1992年联合国首次环发大会，推动通过《联合国气候变化框架公约》；随后的1997年，美国国务院发表了《环境外交报告》[7]，克林顿政府签署了《京都议定书》。
        小布什政府在环境问题方面总体上较为保守。2001年，出于内政和利益集团的需要，小布什政府退出了《京都议定书》；但是2005年的“卡特里娜”世纪风灾重新推动美国国内政治重视全球气候问题，[8]小布什政府也在2008年八国峰会上同意了2050年温室气体减排50%的目标[9]。
        2009年随着民主党执政，奥巴马明确表示接受全球变暖的科学事实，并准备在此基础上制定一系列低碳和环保政策[10]。然而2010年，民主党在国会选举中失利，预算和立法危机约束了其在全球气候治理中的作为。
        从国会、政党政治和地方气候环保政策来看，美国气候政策不仅缺乏两党政治共识，而且日趋分化，这就可以解释美国近些年来为何气候政策时上时下的曲折特性。但是美国气候政策的曲折发展不代表美国在全球气候谈判中无所作为，美国仍旧是全球气候治理的三大支柱之一(其他两个是欧盟和基础四国)，对全球气候问题起到重要影响，这和美国强大的谈判能力密切相关。
二、美国在气候治理中的谈判能力和地位
        尽管美国具有诸多不利因素，然而从哥本哈根、坎昆会议一直到2011年南非德班会议，美国在气候变化谈判的议题、倡议和协议达成等方面仍居于优势地位，美国的气候外交仍有强势的一面。这一方面和美国统筹灵活的政府决策机制密切相关，另一方面与美国气候机制所推动的灵活气候外交密不可分。
三、美国气候外交未来的发展
        第一，回归和领导全球气候多边治理是美国对外战略的重要组成部分。全球气候变化以大国合作与一致的多边主义为基础[11]，多边主义两个重要手段是国际主义（国际机构在道德、法律和战略方面都高于单个国家的利益）和法治主义（相信稳定的力量主要来自法律、条约和具有约束力的国际协议）。上述两个特点与美国国内体制有冲突的地方：作为全球霸主的美国也试图主导开放和多边主义的全球治理，争取在气候变化等全球治理中取得主导地位，美国积极地参加每一个环境协议的谈判[12]，通过建立和操纵各种环境制度来实施气候外交[13]，同时受到国际法和全球治理的效果的影响[14]。一方面，全球气候治理既是一种以低碳为核心的大国竞争力的较量，也是以气候变化游戏规则为核心的国际制度主导权力的竞争。美国家政策的根本目的是维系其能源模式的同时，保护和发展其核心竞争力[15]、维护美国经济和军事处于世界霸权地位。[16]美国气候变化和美国当前发展战略及能源独立性紧密相连，新能源和低碳经济对于美国未来经济竞争力和国际地位的重大影响[17]。美国推动气候变化和绿色壁垒可以保护其竞争力，同时削弱中国等竞争对手的竞争力[18]。另一方面美国在气候变化制度议价过程中，逐渐取得气候变化的全球领导权力，目前，约翰•伊肯伯里(John Ikenberry)的自由现实主义是美国外交学界的主流[19]，自由现实主义政策着眼于世界制度的长期演变[20]，要求美国履行作为国际体系中最强大的国家推动全球公共利益的职责。各国政府和民众都迫切需要全球公共利益，气候变化等国际公共产品问题正是美国推行自由现实主义的重要领域之一。约瑟夫.奈提出，当今的力量是以一种类似于复杂的三维棋盘的模式在各国间分配，第三层是跨国关系，跨国关系和全球性挑战超越了政府控制，美国需要建立有效的国际机构和体系以便对付气候变化等新的挑战，并且发挥带头作用[21]。伊肯贝利强调美国应该同样推动开放的国际经济和共同利益（环境气候变化等）并制定国际规则和制度，特别是根据笔者的问卷分析，气候变化多引发的各种威胁在中长期（2025年左右）将会逐渐成为影响美国国家安全决策的重要影响因素，推动美国政府更加重视和参与气候政策[22]。
        第二，美国国内体制的分化限制部分程度上削弱了美国的气候变化领导地位。美国国会在气候政策中的作用要远远超过其他国家的国会。在其他发达国家，国会仅仅是制定规则，如污染者付费等原则；然而美国国会则是限制美国联邦政府的各个机构执行和运作。[23]美国例外主义者认为，“按照美国决策者的观念，美国的典范、标准、国内法要优先于外国或者国际的典范、标准和法律。 美国的国家主权是至高无上的（paramount） 而其他国家的主权则可以忽视（peripheral）。”[24]这种思想影响和制约了美国对外承担全球环境治理责任。布莱纳（Gary C. Bryner）认为：“美国参与全球可持续发展所取得的成就是相当有限的，这反射了美国国内缺乏承担全球环境工作的政治义务。美国因为他们强大的经济优势在许多谈判领域扮演了统治角色，但是在环境领域，美国并不扮演重要的国际领头羊的角色。”[25]一些学者则认为由于三权分立制度的存在使美国总统和国会之间的权力分立，前者谈判和创立条约，后者则批准条约，导致了气候变化政策的这种僵局。而造成国会不肯批准的主要原因却在于减排所需付出的成本和强大的化石燃料能源公司的游说，因此国会和行政的分立给处理包括气候变化在内环境问题提出了挑战[26]。美国在参与《京都议定书》的国际谈判过程中，要思考他在国际层面上所达成的协议能否得到国内的批准，这就既给他决策创造了机会，也给决策造成限制，成为影响美国没有批准《京都议定书》的重要因素[27]。奥巴马政府上台不久即把全球气候问题作为外交重点，实施多边主义气候合作战略，强调全球联盟和美国领导地位，[28]在哥本哈根气候大会上推动中美气候共治和《哥本哈根协议》，致力取得美国在气候变化等领导地位。然而自2010年坎昆会议和2011年德班会议以来，美国对于全球气候变化谈判态度日趋消极，把发展中国家作为其不参与有法律约束力的全球协议作为借口。[29]美国也不断逃避墨西哥坎昆会议承诺的快速绿色启动基金和援助资金的承诺。这和广大发展中国家主张气候变化援助资金必须坚持“新的额外的”(new and additional) 原则不相符合，也削弱了美国气候外交在发展中国家的影响力[30]。
        第三，从体制与能力这两个影响美国气候外交的因素来分析，美国气候外交仍然会双重作用中继续发展。特别是美国国内的体制特征与国际主义和法治主义的关系从来都是波折起伏的。从美国的经济实力和能源消费以及提供全球公共物品的角度来看，全球气候变化问题的解决有赖于美国国内气候立法和政治环境，因此美国气候外交政策的成效在部分程度上取决于美国国内法的作用。[31]如果美国国内体制与全球治理的利益相匹配的时候，美国则会致力与推动全球治理取得进步。在上个世纪70年代，美国尼克松政府和卡特政府推动全球环境治理发展，巴塞尔公约（Basel Convention,管制有害废弃物跨国移动）， 蒙特利尔议定书（Montreal Protocol,管制臭氧层破坏物质），生物多样性公约（Convention on Biological Diversity）， 华盛顿公约（CITES,保护濒临绝种动植物）， 斯德哥尔摩公约（Stockholm Convention,管制持久性有机污染物POPs）等[32]。冷战结束后环境安全的兴起和美国国内环保运动相得益彰，为1991年美国公布的国家安全战略，将环境事务提升到国家安全利益的高度[33]。1997年美国国务院发表的《环境外交报告》[34]，并开始制定相应的部门协调机制应对全球环境治理问题。如在2005-2007年，在这一时期，美国共和党反对气候议题的表决开始下降，民主党支持气候变化行动言论开始增加。一些有名的共和党参议员如麦凯恩（John McCain）公开支持气候变化立法并与民主党的参议员一起努力，促使立法的通过。2005年参议院通过了一项新的决议，即“参议院对气候变化的认识”[35]，亦称为“宾格曼—斯拜克特决议”（the Bingaman Specter resolution），这项提案有效地扭转了参议院1997年的伯德-海格尔（Byrd-Hagel）决议对应对气候变化行动所采取的否定态度。该决议指出，美国必须以身作则，通过限制与减排的强制立法，它还宣称，这一措施将有助于促进美国的主要贸易伙伴采取同等的行动。
        第四，美国国内体制和外交能力的匹配是美国参与和领导全球气候变化治理的重要基础。由于美国政治府院之争的特点，美国气候外交的体制与能力相互作用在不同时期表现也不同，一般而言，美国民主党控制的国会时期，往往应对气候变化的体制和能力相互匹配。2007年《美国气候安全法》( America’s Climate Security Act, S. 2191)提案规定美国应建立强制性且覆盖整个国民经济的温室气体减排体系。2009年《美国清洁能源与安全法》成为美国气候立法的阶段性里程碑。[36]美国政府正是依据该法案在哥本哈根气候大会上提出了至2020年相对于2005年排放量减低17%的主张。正是依托上述国内立法进程，美国推动《哥本哈根协议》的达成并试图以此作为将《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》的双轨制谈判引向单轨制谈判。随着共和党控制国会，参议院版本的《清洁能源工作与美国能源法》和《2010年美国能源法(讨论草案)》陷于停顿，美国国会配合全球气候谈判的立法进程就陷入僵局[37]。
        第五，美国不会因为国内体制的制约而放弃主导权力的争夺，而是在体制和能力二元平衡基础上最大限度的实现国家利益并取得全球治理的主导权。美国一方面在气候变化经济竞争力领域积极布局，力图取代欧盟占据未来低碳经济体系的主导权，另一方面美国也将参与和主导集体行动作为吸引其他国家作为自己盟友和伙伴的“隐性资源”和软实力，并迫使其他国家就范。[38]由于美国体制和能力相对冲的这一特点，美国各届政府气候外交都在前任基础上进行了政策调整，其维护美国霸权地位和经济利益、主张市场为基础和自下而上的灵活机制、以及要求发展中大国共同减排的基本策略始终不变。美国气候大使斯特恩（Todd Stern）认为，美国国会对未来的框架的态度当然还完全取决于美国的国家利益。一方面美国要强调核心竞争力和主导力[39],走向清洁能源，2035年80%的电力将来自清洁能源，这是美国现在与其它国家一起谈判国际协议的基础[40]。另一方面遏制中国碳排放发展就是美国体制和能力相互匹配的另一个领域。2010年美国国会听证报告中认为：“哥本哈根大会的一个重要教训是第三方对中国施压的效力。美欧和日本的影响力受限于自己是历史排放大国。更能影响中国行为的是发展中世界的其他国家。中国决定放弃第一受资助者身份，不是来自美国压力，而是来自中国声称代表的发展中国家的压力。因此，美国应更紧密与他在发展中国家中的盟友磋商，使美国利益与那些国家利益联合起来，迫使中国持续改变他的气候变化政策”。[41]因此美国气候外交一直积极要求发展中大国落实“可衡量、可报告、可核实”的减排承诺，制定严格的有关报告、监控和核查温室气体排放量和减排量的标准[42]，也就是推动的气候变化游戏规则可以不用强制力而将中国等新兴大国融入到稳定和可预期的社会经济政策取向中。
        综上所述，本文认为美国气候外交会在二元影响因素交互作用中继续发展，美国气候外交体制具有双重性，灵活强大的气候谈判实力推动美国占据全球谈判主导权，日趋分化的决策体制将会削弱美国全球气候环境治理领导地位并影响未来全球气候治理效果。美国气候外交在不同的时期表现有所差异，不能简单归因为源于政党政治和利益集团或者执政党领袖等因素，而是美国体制问题和谈判能力二元互动的产物。美国超强的外交能力在主导或影响全球治理谈判进程；而美国的国内体制问题将继续影响美国全球气候治理领导地位。然而美国国内体制和外交能力的相互支持是美国参与和领导全球气候变化治理的重要基础。回归和领导全球气候多边治理是美国对外战略的重要组成部分，美国不会因为国内体制的制约而放弃主导权力的争夺，而是在体制和能力二元平衡基础上最大限度的实现国家利益并取得全球治理的主导权。

文献来源：《当代亚太》