美国在网络空间问题上，出现了使用“全球公域”一词的语境矛盾和混乱。美国政府通过“网络空间全球公域说”来否定外国政府制定互联网公共政策的主权权利，以此消除障碍推销西方价值观，并为美国军队开展网络战争获得合法性。与此同时，美国政府反对美国民间在网络空间中建立“自我组织的全球公域”。美国还自恃为互联网络的创始国，反对国际社会关于在联合国框架下治理互联网的普遍要求。这种矛盾性反映了美国网络霸权的傲慢和互联网自由说的虚伪，反映出美国政府要在全球建立网络规范，让网络继续为美国利益服务的紧迫性。

美国政府的网络战略力图通过国内和国际两个层面在网络空间(cyberspace)中推行美国式的治理。在国内美国政府要获得更大的网络管理权，在国际层面要建立起一个网络世界的行为规范，在变化的国际秩序中继续保持美国的优势。在美国涉及网络空间的战略报告以及一些重要的讲话中，美国领导人和战略制定者多次使用“全球公域”（global commons）这个词汇。这一词汇在美国战略文件中的运用体现了美国的网络霸权和对其他国家主权和管辖权的侵犯，令许多国家感到压力。笔者经研究发现，在使用“全球公域”一词时，美国的战略家们其实也出现了严重的语境矛盾。这些明显的语境矛盾恰恰反映出美国网络霸权的傲慢,也反映出美国互联网自由说的虚伪本质。

一、美国“网络空间全球公域说”的语境矛盾

        在美国网络治理战略问题上，“全球公域”一词至少出现在四种语境之中。在有些场景中,美国政府力推“网络空间全球公域说”，而在另一些场景中，则回避甚至反对“全球公域说”，反对互联网的全球公共性。美国在反对和力推之间存在着不能自圆其说的矛盾。

        其一，以“全球公域说”消除障碍,推销美式价值观和网络规范。美国政府将维护和推行美国的价值观与保障安全、促进繁荣和维持国际秩序一起并列为美国的四大核心利益。[1]当美国在全球推行其价值观时，需要赋予网络空间某种全球属性,于是“全球公域说”成为美国国际战略的一个工具。美国反对它国运用主权权利来进行互联网管理，因为这些管理措施部分地阻止了美国鼓动的仿西方民主运动和相应的反政府活动。为此，美国官方不断地强调网络的全球一体性和互通性，以“全球公域说”强调它国政府无权运用技术手段干预互联网的信息流动，即使信息技术设施是在它国国境之内。

        美国国务卿希拉里·克林顿在2010年1月发表的关于“互联网自由”的演说中指出，“为了给世界一个强烈的信号，我们将创建一些国家间的行为规范，鼓励各国对全球网络公域的尊重（encourage respect the global networked commons）。……各国政府不应当阻碍人民使用网络，访问网站，相互联系。在网络上连接的自由就如同集会的自由一样，它可以让人们连线、聚集、充满希望地合作。”[2]2011年白宫在其发表的《网络空间国际战略》报告中明言，美国将继续确保互联网的全球属性（global in nature）带来的益处，反对任何试图将互联网分裂的努力。反对将互联网变成剥夺了个体接触外部世界的网络，变成一个个分离的国家内部网络。[3]

        然而世界各国政府主流想法与美国的主张并不一致。2005年在突尼斯召开了由各国领导人和联合国官员参加的信息社会世界高峰会（WSIS）。会上各国代表一致通过的“信息社会突尼斯议程”认为，“涉及互联网公共政策问题的决策权属国家主权。各国有权利和责任处理与国际互联网相关的公共政策问题。”[4]“突尼斯议程”明确了各国处理互联网的主权权利。

        在这一语境中，美国真正关心的并不是网络的一体性和互通性，也不是所谓的全球社区概念的扩展，而是美国的价值观能否无阻碍地通达世界各地，是美国主张的网络秩序能否如愿建立的问题。希拉里·克林顿一语道出了实质，“这个议题不仅关系到信息自由，最终还关系到我们希望有一个什么样的世界以及我们将会生活于一个什么样的世界。”[5]

        其二，以“全球公域说”为美国军队开展网络战争获得合法性。美国国防部门已经认定网络空间是一个新的战场。[6]但网络空间的超地域性质给美国军队发动网络战争和利用网络进行反击提出了一个合法性的问题。美国军队需要法律依据和授权，以便在跨国界的网络空间中开展网络军事行动。[7]美国军方的思考点集中于美国军队在何种情况下可以动用武装和技术的袭击，可以“合理合法地”进攻和摧毁处于世界其他国家境内的网络设施。

        在2009年《四年任务使命评估报告》的网络空间部分，美国国防部强调网络空间是关系到美国安全与繁荣的重要领域，是与太空、海洋并列的第三大全球公域，将军事力量引入到网络空间中的主要依据是“美国国家实力和安全有赖于美国军队进入和利用全球公域（global commons）的能力。” [8]美国国防部在其《2010年四年防卫评估报告》中使用的是另外一个词——global domain，但含义几乎是一样的。报告认为，对于美国军事力量来说，在网络空间中的行动自由至关重要。美国国防部在对与敌国冲突的预案进行评估之后认为，美国军队必须要提高在网络空间中对抗威胁的能力。这份评估报告是这样描述网络空间的：“网络空间是指信息环境中的全球领域（a global domain within the information environment），其中包括相互依存的信息技术基础设施网络，如互联网、通讯网等。虽然它是一个人造的领域，但已经成为同自然形成的陆地、海洋、天空和太空一样，是一个与美国国防部的活动密切相关的场域。21世纪的现代化力量如果没有可靠的信息和通讯网络，如果不能保证对网络空间的进入（assured access to cyberspace），几乎不可能执行快节奏、高效率的作战行动”。[9]在这一语境中，美国军方已经将网络空间定义为全球公共领域的一个重要而特殊的部分，而公域的可自由通行（free navigation）和可及性（accessibility）正是美国军事战略所看重的特性。

         其三，反对民间的“全球公域说”，收回网络技术开创者手中的权力。网络空间拓展的初期就如同当初美国开发西部一样，政府赋予了开拓者宽松的法制环境。法规上的宽松曾帮助美国拓展了数字边疆，但现在私营部门和网络空间上的个人拥有的巨大的权力和能量已经超出了美国官方的管理能力。技术精英的长期把持，形成了一种给美国安全战略带来威胁的、反对政府管制的网络社区文化。奥巴马在为《网络空间国际战略》报告撰写的序言中开门见山地指出：“数字世界已不再是一个没有法律约束的荒蛮之地，也不是由一小部分精英独享。”[10]换一句话说，等于宣布了在网络化的信息技术空间中，“由一小部分精英独享的，没有法律约束的时代”已经一去不复返了。收回民间权力的时候到了。

        互联网本身是作为一个权力下放的系统被设计出来的。工程师按照他们的技术想象和价值观设计了互联网，便捷地将若干个网络计算设备联系在一起。用户可以匿名使用网络，信息可以被加密，能够隐蔽其来源，以数据包的方式进行传递。日积月累，用户对现行的由技术精英们制订的网络世界的规则开始适应，对这种“自由、隐蔽的可及性”文化有了认同。一些网络技术精英公开拒绝政府插手互联网，电子边疆基金会的创始人John Perry Barlow曾撰写过一篇为无数网民追捧的“网络空间独立宣言”。[11]将网络空间视为一个自我组织的全球公域（a self-organizing global commons），一个可以自由共享的无主之地。这些设计者建造网络以体现他们的价值观——拒绝层级统治、拒绝权威、拒绝政府。美国政府对这种便利却不安全的结构设计和相应的文化十分头痛，认为这些已经妨碍了美国的网络安全。美国的《网络空间政策评估》报告认为，先前由网络技术开拓者设计的数字基础设施架构更多的是基于互通性和效率上的考虑，而不是从安全的角度进行考量的。[12]因此需要收回权力，进行网络规范。

        美国战略与国际研究中心的刘易斯(James A. Lewis)是奥巴马政府网络空间战略的主要起草人。他明确反对网络技术开创者将一个“自我组织的全球公域”的设计蓝图和意识形态植入到互联网之中。他在美国参议院关于网络安全问题的陈述中说:“现在对于美国来说就是如何把法律带到西部的问题，如何从各自为政的方法转变成真正意义上的网络安全。”[13]美国政府加强网络管理的职权由何而来？收回那些曾经释放给工程师的技术规则制定权有何依据？刘易斯的回答是，“网络空间是由机器组建的人造空间。机器的产权是有主的，或属于个人，或属于某些机构。而且它们都以物理的方式存在于由国家主权控制的地理空间之中。”[14]在这种语境中，美国网络安全制定者坚持网络的基础设施是有主权属性和属地管辖权范围的领域，坚持政府有权进行干预，反对“自我组织的全球公域”的主张。

        其四，美国反对互联网为全球公有，拒绝移交全球互联网管理权。互联网首创于美国，最初的管理权的设定也在美国。美国因循“先入为主，先行为法”的路径控制互联网。随着互联网的迅速推广和普及，美国政府及美国跨国企业垄断互联网技术和互联网管理的局限性暴露出来，尽早确立全球性的管理体制和决策体制被提上日程。2005年前后，全球兴起了要求联合国接管全球互联网的呼声。当时世界许多国家提出，互联网作为全球化的一个重要技术平台,其管理不应当由美国商务部下属的机构“互联网域名与地址管理机构”（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers,ICANN）来管理，应当由联合国或者联合国下属的国际电讯联盟（ITU）来管理。[15] 2005年在突尼斯信息社会世界峰会（WSIS）上通过的“信息社会突尼斯议程”就互联网治理问题指出:“互联网已发展成为面向公众的全球性设施，对互联网的治理应成为信息社会日程的核心议题。互联网的国际管理必须是多边的、透明和民主的，并有政府、私营部门、民间团体和国际组织的充分参与。它应确保资源的公平分配、促进普遍接入，并保证互联网的稳定和安全运行，同时考虑到语言的多样性。”[16]“突尼斯议程”所反映的主张非常接近全球公域的定义。如果说互联网是全球公域，那么它就应当由全球机构而不是一个单一国家中的机构来管理。在全球化和网络技术充分发展的过程中，互联网治理必须建立在国际协调基础上才能保证其有效性和平等性。以美国为中心、以美国国内法律建立的治理机制已经无法满足全球发展的需要。互联网不是美国政府的独有财产，而应是全人类的共享财产。

        针对国际社会的普遍要求，美国国会和行政当局都表示，互联网是美国人的创造，是美国纳税人的钱创造的新技术，绝不能让联合国染指。在2005年突尼斯信息社会世界峰会召开时，美国国会以423票对0票通过了一项决议案，要求政府明确表明美国对互联网的权利是神圣不可侵犯的。  [17]美国国会的议案表达了两层含义，第一、互联网是美国人开拓的新边疆；第二、由美国人管理网络才能保证安全和高效。2008年美国战略和国际研究中心在给奥巴马总统的建议报告中仍然坚持网络空间的美国国家资产属性，“美国总统应当声明，网络空间是美国国家的重要资产（the vital asset for the nation）,美国将会使用国家实力所赋予的所有工具来加以保护，这应作为美国一项根本原则”。[18]美国至今只对ICANN作了一些局部的调整，而不愿意将互联网交由联合国管理。

        当要求民间技术精英服从美国的网络治理政策时，美国战略家们的回答是，信息技术的基础设施是有主权和地理属性的，全球公域的说法是不可行的，应当服从国家的管理。但是针对其它国家行使主权来管控互联网信息时，美国又强调互联网的全球公共属性，否认各国管理互联网的主权权利，要求各国尊重这个全球互联网的公域。当世界希望联合国来接管互联网这个“全球公域”时，美国人又称互联网是美国创造的技术产品，不允许联合国染指。当美国军队想获得在全球网络空间中进行网络攻击的依据时，包括他国信息技术基础设施在内的网络空间又成为美国军队可以自由行动的“全球公域”了。把四种场景放在一起进行对比，美国的战略家自相矛盾，很难自圆其说，美国强权政治的逻辑一目了然。

二、网络空间是否具有公域特性的理论探讨

        根据维基百科的定义，全球公域指的是地球上一些无主的自然资源，没有哪个国家或个人有权对其拥有和控制。目前全球公域包括深海及其海床、外层空间以及被大多数国家认为是全球公域的南极大陆。[19]根据以上定义看，决定一个全球性的空间是否是公域的关键因素是公共拥有且无主的特性，以及没有国家或国际行为体能够对其进行控制的特性。

        首先，对网络空间的公共性进行分析。全球互联网具有互通性、一体性和无国界感，这些特性容易给人造成网络空间具有公共拥有的错觉。互联网是全球最强大的通信工具，也是全球化的重要推动力量。互联网最大的效能在于它的全球互通性和一体性，兼容互通的网络才能吸引更多的用户使用，才能实现网络的社会效益和经济效益。处于网络终端的用户通过服务器，可以跨越时空阅读外国机构计算机中的网页。在人们畅游网络空间时，跨越自然和社会障碍的便利性成为用户最深的体会，对信息技术基础设施的所有权属性考虑较少，而信息技术基础设施的所有权才真正决定了网络空间的属性。

        约瑟夫·奈认为，将网络空间描绘为一个公共物品或全球公域是不恰当的。“尽管公共物品概念可以用来描述互联网中的一些信息协议，但公共物品概念无法来描述那些以物理方式存在的基础设施。基础设施是定位于主权国家领土范围内的稀缺产权资源。同时，网络空间也不同于深海这样的公域，因为它的一些部分是在主权控制之下的。它顶多能算作一个‘不完全公域’或者可称为一个尚未形成有效治理规则的、具有联合产权的共管区域。”[20] 刘易斯也认为，网络空间 “它看上去像一个公域，但实际上因为资源所有权的问题，因为利益相关人属于某个国家的法律管辖之下，网络空间事实上更像一个共管区域。其中包含着多个相关的所有权人”。[21]

        准确地说，网络空间只能被认定为一个共享品，而不是一个公共物品，更不是一个无主的全球公域。共享品与公共品本质的区别就在于产权属性的不同。共享品的产权属于社会中的某一成员，而公共品的产权应当属于一定范围的全社会。作为国际共享品的网络空间没有整体产权，信息技术基础设施分离的产权分属于国际社会中的部分行为体，这些行为体既包括主权国家也包括公司和网络社区，而全球公共品的产权应当属于全体国际社会。具有分离产权的各国基础设施因为经济全球化的需要，实现了互联互通，实现了网络一体化。各国在享用别国信息基础设施带来的网络资源的同时，也将本国的信息基础设施供其他国家的用户分享。

        其二，对网络空间的权力来源与控制权进行分析。决定是否为公域的第二个要素是没有哪个国家或其他国际行为体能够对公域进行控制。网络空间是一个人造的技术空间，它并不是一个机会均等、利益均沾的乌托邦，在它的运作和利益分配过程中充斥着权力斗争。

        任何一个社会体系内只要存在利益冲突，权力游戏就不可避免，因为权力是实现利益的能力。当网络空间存在利益冲突时，就不可能有平等的权力。2003年召开的信息社会世界高峰会西亚地区会通过了关于互联网治理的《贝鲁特宣言》。宣言对于美国控制互联网资源表达了强烈的不满，要求“由合适的国际组织承担根目录和域名的责任，要考虑多语言域名系统。国家的顶级域名和IP地址分配应当属于国家主权。这些主权应当得到保护和尊重”。[22]

        权力可以用参与决策的能力或者程度来测定。在一个相互依赖的体系中权力是权利、行为体特性以及他人选择的函数。一个成员的权利是其他成员的成本。拥有一种权利就是拥有资源使用的决策潜力，就是拥有将成本转嫁给其他成员的潜力。在一个体系中，一个成员的产权是抑制其他成员需求的强制能力。另外，参与决策一种资源用途的成员越多，给行事者带来的成本也越大。[23] 一个国家是否具有对网络空间的控制权主要看它是否具有网络的创制权，看它所拥有的基础设施在网络空间中占有的份额。美国正是这个技术空间的首创者。美国作为信息技术核心霸权国具有发起者的优势，在全球信息技术兴起阶段对互联网的主要基础设施拥有产权，因此它一直拥有最大的控制权。美国至今控制着全球13个根服务器中的10个，控制着地址资源和域名的管理权。在互联网创立的早期，美国更倾向将其视作专属品。美国所拥有的基础设施产权份额越大，在网络空间中美国抑制其他国家主张的能力就越强。

        随着其它国家所拥有的基础设施的产权不断拓展，随着新加入到网络空间的国家和非美国用户的增加，美国在网络空间的决策和控制成本也越大。美国当然不愿意失去对互联网的控制。美国在强调网络空间的全球一体性和全球互通性的同时，意欲建立一个由美国控制的，由美式规范来管理的网络世界。从本质上讲，美国希望继续控制网络空间，长久地从中获取财富并维持影响力。

        以上关于网络空间特性的分析说明，网络空间不是无主之地，其间也充斥着国际权力斗争，围绕着控制权的国际斗争未曾停止。因此很难以全球公域来定性网络空间。网络空间是一个经济全球化必要的技术平台，网络中的各国愿意将属于本国的基础设施拿出来共享，构建一个全球互联互通的、一体的网络。这不仅需要各种技术设备之间的协议，也需要一些既尊重国家主权和管辖权利又能实现世界互联共通的国际协议。

三、美国在国际战略中使用“全球公域说”的本质

        如前所述，无论是从网络空间基础设施的所有权角度，还是从网络控制权的角度，网络空间都无法被定义为全球公域。然而美国政府在国际层面，特别是在外交和军事安全领域却在力推“网络空间全球公域说”。究其本质，美国无非是要在维持优势的情况下建立起美国式的网络国际规范，让网络空间成为保证美国繁荣和安全的平台，成为推广美国价值观同时削弱对手国家的有效工具。

        其一，维持网络优势，建立美式国际规范。在全球互联网建构的早期，几乎所有的路由器、服务器、操作软件和电脑终端都是由美国设计并制造的，根服务器和地址资源也是由美国管理的，美国拥有对互联网绝对的控制权。随着技术的扩散，许多技术设施的设备已经在美国以外的地方生产，各国对自己边界范围内的互联网设施的管理也在逐渐加强。在基础设施更新换代之际，新的技术产品生产国和生产企业会取得更大的决定权，使得美国有效掌控互联网的难度增加。

        美国欲乘外国所拥有的信息技术基础设施比例还没有大到挑战美国优势之际，及时制定国际“规范”，维持美国定义的网络秩序。美国智库建议美国政府设立一个国际协调一致的计划，使用一切可以使用的国际工具来实现之，包括主张（advocacy）、合作（cooperation）、规范（norms）和遏制（deterrence）等环节。[24]“全球公域说”可以帮助美国在推行“规范”的过程中减少国际间的阻力。2011年美国推出的《网络空间国际战略》明言这一战略就是要主导全球网络空间规范的建立，“为所有国家提供一份路线图，使它们清楚应如何作为才不会违反网络空间的国际义务，并在任何环境下始终履行自身责任”。[25]为了保证这种规范符合美国的模式，美国政府拒绝在联合国的召集下制订这些规范，而愿意以它的欧洲伙伴作为轴心来推广西方版的网络政治经济秩序。美国政府在《网络空间政策评估》报告中提出，“美国要塑造国际环境，使志同道合的国家就管辖权、主权责任与动用军队的相关标准和公认的法律规范等问题达成共识”。[26]美国已经批准了而且正在大力推广《打击网络犯罪布达佩斯公约》（Budapest Cybercrime Convention），该公约为一些欧洲国家发起，内容包括保护人权和打击网络犯罪的举措。[27]美国现在的做法是通过增加布达佩斯会议成员国来协调网络空间的国际法律。美国希望通过与盟国之间率先建立起证据共享、引渡和其他类型合作的相关法律框架。这种合作最符合美国的价值观，也能够保证美国在网络空间中的自由行动。

        其二，推行美国价值观，削弱对手国家。网络时代的信息技术可以帮助美国等信息强国提升其超越他国边界施加政治影响的能力。信息技术帮助美国获得了一种工具性的权力。工具性权力的拥有者因为技术赋予的新权力，也因为对应减少了其他行为体的权力而最终获得了影响特定结果的能力。[28]网络空间成为信息强国可以利用的施加影响力的新渠道。20多年来，美国从全球网络建设中获益最大，获得的国际影响力也最大，而且美国的网络也是所有国家中最安全的。美国之外国家的网络脆弱性要远远高于美国。美国网络战略报告中许多关于安全漏洞和威胁的表述，更准确的运用之地不是美国而是世界其它国家。因为互联网的存在，许多国家已经无法有效管理内部事务了,地理的距离和国家的边界已经不能保护自己的主权和利益了。

        在网络时代，信息传播的成本十分低廉，而信息采集和制作的成本却十分昂贵。这就给信息强国在本国之外施加影响创造了有利的技术条件。制作和采集成本需要大量的资金，这使得许多国家无法与美、英、法等信息强国一争高下。而互联网的互联互通使得这些信息可以畅通地在世界各地流动。问题的实质正如约瑟夫·奈所说，信息并不是在真空中流动，而是在早已有所归属的政治空间中流动。[29]为了扩大自身在国际上的影响力，美国等信息强国希望藉由“网络空间的全球公域说”将自身价值观无阻碍地传输到世界其它地区。美国政府相信，只要运用得当，这样一个“开放的网络”是打通“封闭政权”的有力武器。[30]新世纪以来，这样一种作用在许多国家和地区都引发了社会的动荡和政府的更迭。

        由于社会结构和文化的差异，许多国家在技术现代化过程中会遭遇社会内部冲突的问题。在不同的国家，这种技术经济范式所引起的文化冲突程度是不一样的。大多数国家需要时间来协调新的技术经济范式与该国社会制度和文化间的矛盾。在新技术的创新国，这种差异最小，因此技术领先国有可能利用这一优势。美国利用一些国家在采用新的技术经济范式过程产生的与本国制度文化之间的矛盾，强力推行互联网自由，加速它国社会的分裂、断裂，从而巩固美国在全球的优势。世界上许多国家一方面看到了信息技术带来了经济繁荣、政府能力的改善和社会的进步，同时也意识到网络社区和外部势力借助于信息技术会形成破坏社会稳定的力量，造成本土社会价值的断裂。这些国家在引进互联网的同时，对一些信息进行过滤，对互联网进行管理和控制，力图减少其对社会稳定和政府治理的破坏。这种管控措施引起了美国的不满，美国需要以“全球公域说”为由消除这种阻碍。

        综上所述，美国在处理网络空间的问题上，出现了不同语境中使用“全球公域”一词的矛盾和混乱。就其本质而言，首先，这种矛盾性反映了美国的网络霸权。美国自恃是互联网络的技术创始国，把持网络的管理权，反对来自国际社会关于联合国框架下共同治理互联网的普遍要求；与此同时又试图通过“全球公域”的说法，给予美国军队在整个网络空间中使用武力和运用非和平手段的权力，维护自身安全优势。其次，美国对“全球公域”的工具性地运用,反映出美国网络自由的虚伪性。美国一方面通过“全球公域”说来否定外国政府所拥有的制定互联网公共政策的国家主权，反对它国政府控制信息的流动；另一方面又以同其他国家政府一样的理由不允许美国国内的私营部门和技术人员建立“自我组织的全球公域”。对外要求他国政府尊重网络自由，对内却想尽办法要收回已经释放到美国民间的网络自由。内外不一致,说明了美国政府要在全球建立政府间的规范和从美国民间收回权力之间的矛盾性。再则，信息技术的扩散在技术成熟期是一个必然趋势，技术后发国家逐渐积累了信息技术的基础设施，逐渐掌握了使用技术的能力，能够与美国在网络空间中进行周旋。这时美国需要通过制度上的约束，而不仅仅是技术上的优势来巩固自己的霸权，保证美国在未来的网络世界中拥有控制局面的能力。

文献来源：《国际观察》